非法占用农用地罪相关问题

所谓农用地是指直接用于农牧业生产的土地，包括耕地、园地、林地牧草地及其他农用地。耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地;以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地;平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂，耕地中还包括南方宽小于1米，北方宽小于2米的沟、渠、路和田埂。园地是指种植以采集果、叶、根茎等为主的集约经营的多年生木本和草本作物(含其苗圃)，覆盖度大于50%或每亩有收益的株数达到合理株数70%的土地。

所谓农用地是指直接用于农牧业生产的土地，包括耕地、园地、林地牧草地及其他农用地。耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地;以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地;平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂，耕地中还包括南方宽小于1米，北方宽小于2米的沟、渠、路和田埂。园地是指种植以采集果、叶、根茎等为主的集约经营的多年生木本和草本作物(含其苗圃)，覆盖度大于50%或每亩有收益的株数达到合理株数70%的土地。包括果园、桑园、茶园、橡胶园和其他园地。林地是指生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林的土地。包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、迹地、苗圃，但不包括居民点绿地，以及铁路、公路、河流、沟渠的护路、护岸林。牧草地指生长草本植物为主，用于畜牧业的土地。包括天然草地、改良草地、人工草地。其他农用地指上述耕地、园地、林地、牧草地以外的农用地，包括畜禽饲养地、设施农牧业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、农田水利用地、田坎、晒谷场等用地。
农用地的确定和类别划分是根据土地的土质状况，气候、灌溉条件及农牧业生产适应性，兼顾农牧业生产的效益状况而形成的相对合理的土地利用分类。其分类的主要依据是土地的自然属性，同时国家在实现在管理职能时，根据社会经济发展需要适当调整或规划部分土地为非农用地，是依法改变土地用途的行为。

从人类历史的发展过程看，最初人们总是选择自然条件相对较好的地域作为方便汲取生存资源的福地，而自然条件越好的地方，生产活动越是容易且活跃，最终因经济发达最后形成小集市——现代城市的雏形。这些自然条件好的地方也是最适合农牧业生产的，这就形成了城市发展和农牧业生产的冲突，这就需要政府的管理和规划以及经过法定程序审批地占用农用地。因此，我们认为，凡未经政府主管部门审批，或虽经审批但批此地用彼地，批少用多，批此类非农牧业用途而实用于彼类非农牧业建设用途，或批为临时用地而长期占用的均是非法占用农用地的行为。同时还应包括未经批准的租赁土地或以土地投资入股、合作经营及用土地作抵押借贷资金进行其他经营活动等方式的占地行为。

所谓改变土地用途是指本为农用地，行为人在占用后作为非农牧业用途使用，如2000年6月16日最高人民法院通过的《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中所规定非法占用耕地(后修改为农用地)建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农牧业建设。由此我们理解改变土地用途，仍用于农牧业用途，则不属刑法意义上的改变土地用途，如把种植粮食作物的土地改作种植疏菜或果树，是属于土地经营者自主经营范围内的事。又如把一般耕地改作种植牧草，用于畜牧、畜禽养殖，仍是属于用于农牧业生产。再如，占用农用地建设灌溉用的水利设施，其中不免有建房，圈地情形，却不属于本条罪所规定的占用农用地情形。但是如把种植粮食作物或其他经济作物的土地改作种植草坪或园林，用于体育设施或其他休闲娱乐目的甚或以营利为目的，经营非农牧业项目，就属于将土地改作他用。这在表现上看似仍种植的是草或树，但使用土地的目的是非农牧业的，即是将农牧业用地改作他用了。比如有的地方把农用地改作高尔夫球场，又有一些地方为了所谓政绩，建设一些形象工程或人造景观，就属于这种情况。又如非法占用林地用于建设避暑山庄。
农用地的毁坏，我们认为，农用地的基本用途是用来种植或养殖，一旦这种种植或养殖的功能丧失或土地的种植或养殖能力明显下降，就是对于农用地的毁坏，至于是永久性毁坏或是或可恢复地毁坏，不影响毁坏农用地结果的这一成立。如有的企业随意占用农用地(包括土地、坑塘水面、养殖水面、农田水利设施)用于排泄、倾倒工业废弃物，这就可能使被占用农用地污染，丧失种植或养殖能力，造成土地的永久性毁坏。又如最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中所规定非法占用耕地(后修改为农用地)建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土的也是造成被占用农用地毁坏恢复难度较大或恢复成本较高。
有的人认为，被占用农用地是否被毁坏，看能否恢复，如能够恢复，则不认为是被毁坏。笔者不同意这一观点，首先，非法占用农用地罪，是属于结果加重犯，一旦未经审批占用农用地的行为一经发生，非法占用农用地的性质即已确定，如数量较大，且造成被占用农用地严重毁坏，就成立本罪。比中有人非占用农用用于开办驾驶员训练学校，虽未污染土地，但因车辆的长期反复轧压，已使土壤严重板结，丧失耕种条件，虽恢复需花费一定代价，但农用地的毁坏结果已经发生，非法占用农用犯罪即成立。就如同故意伤害罪，伤害行为一经实施完毕，且造成被害人轻伤以上的，无论被害人的伤是治愈还是因不治而死亡的，均成立故意伤害罪。同理，在非法占用农用地案件中，土地的被毁坏程度和复耕成本的大小只是量刑的情节之一，并不影响本罪的成立。

土地类别的确定，主要是依据土壤状况和农牧业生产效益，同时考虑社会经济发展需要，由政府土地主管部门划定的。这既是土地利用的规划，也是我们办理土地违法犯罪案件的依据。从理论角度讲，每一块土地其土壤状况都有一个最适合的作物类型，这是土壤的自然属性决定的，同时人们为了追求经济利益的最大化，可能在某个时期改种其他虽不是土地最适合但投入产出比最大的农作物，这又取决于人的社会属性，这就是土地的利用现状。我们认为事物的自然属性是相对稳定的，而社会属性则是可变的。因此，在办理非法占用农用地案件时，土地的类别确定，应当主要依据土地主管部门确定的规划图，而不应将土地的利用现状作为依据。
那么，如何界定土地的类别和是否毁坏以及由谁来界定土地的类别和是否毁坏呢?我们认为，首先，土地类别是由土地规划部门确定的，在办理非法占用农用地案件时，就应当由土地主管部门来作出结论。其依据也只能是土地利用规划图，而非土地利用现状图或变更图等。
土地是否被毁坏了呢?这纯属土地自然属性范畴。土地被毁坏有多种形式，建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农牧业建设等等。其中挖沙、采石、采矿、取土可能造成耕作层丧失，土壤沙化，排放污水或其他工业废水可能造成土壤盐碱化或酸化，这本身也是一种土地的污染，同时堆放固体废弃物既可能造成土地污染，也可能造成土壤的板结，进行其他非农牧业建设因其所进行的建设可能造成土地的不同类型的毁坏等等。这多种形式的毁坏农用地的行为，对农用地的利用造成的影响可能是土地根本无法耕种，或造成土地的种植或养殖能力严重下降。使农牧业和林业生产遭受重大损失。这种毁坏即包括永久性毁坏或毁坏以后恢复成本非常高昂，也包括可恢复性毁坏。这就需要有关专业人士作化验或评估。所以我们认为，应当由农牧业科技人员或机构通过科学手段取得相关数据并作出土地是否毁坏的结论，或对土地的毁坏可能使农牧业生产或林业生产严重减产或遭受的损失情况进行评估。土地是否毁坏、能否恢复以及恢复的成本都将是此类案件量刑处理时的主要依据。
总之，我们认为，在当前经济大发展的形势下，打击非法占用农用地犯罪是贯彻科学发展观和可持续发展的重要方面。这类新罪名案件在具体执法过程中的遇到的新问题，需要我们不断探索，才能有力有效地打击这类犯罪，真正实现科学发展和可持续发展。