形式行政和实质行政，主要是针对国家行政而作的区分。众所周知，
现代国家的功能往往被划分为
立法、行政、
司法三种。简单而言，立法是制定规则，行政是
执行规则，而司法是适用规则裁决纠纷。这是从国家活动的实质内涵角度出发，对行政进行的一种定位，故称之为实质行政或者功能意义上的行政。
这三种功能或者职能又分别被
宪法规定由
立法机关、
行政机关、
司法机关来行使。
在一般情况下，当提及
国家机关的行政时，往往是指行政机关的执法活动。这是从形式上的机关分类层面对行政予以的定位，故称为形式行政或者机关意义上的行政。
