养老保险基金

       党中央、国务院高度重视养老保险基金（以下简称养老基金）投资运营问题。相关部门从几年前就着手调查研究，形成了初步思路。党的十八届三中全会作出“加强社会保险基金投资管理和监督，推进市场化、多元化投资运营”的决定，将这项改革重新提到重要议程。
       当前，我国经济发展进入新常态，人口老龄化挑战愈益严峻。在此背景下，加快完善养老基金投资政策，有利于增强制度的吸引力，调动群众缴费积极性，扩大参保覆盖面；有利于拓宽基金来源，减轻企业和财政负担，推进全国统筹；有利于增强养老基金支撑能力，促进制度可持续发展；有利于盘活存量资金，促进经济发展，应对经济下行压力。同时，我国资本市场监管也逐步规范，为养老基金投资创造了较好的外部环境。应该说，养老基金进行市场化、多元化投资运营是形势发展的客观要求，时机也是有利的。

        我国的社会保险基金包括养老、医疗、工伤、失业、生育保险５项。这次《投资办法》规定投资运营的基金专指基本养老保险基金，具体分为城镇职工基本养老保险基金和城乡居民基本养老保险基金。基本养老保险基金除了满足当期支付需求外，还要为应对老龄化挑战留有必要的结余积累资金，因此投资运营、保值增值的必要性十分突出。而其他４项社会保险基金，在制度上规定是当期收支基本平衡，所以虽然也有一些资金结存，但不是这次《投资办法》规定的范围。
       需要特别说明的是，自２０００年开始建立的全国社会保障基金，目前已累积资金１．２万亿元，主要是为应对老龄化挑战所作的战略储备；但其已经有专门的投资管理制度，不属于这次《投资办法》规范的范围。

经过深入研究，各方面形成共识的基本原则主要是３条：首先是安全第一。养老基金关系到亿万群众的切身利益，必须始终把基金安全放在第一位。从养老基金的特点看，投资运营应以长期稳定收益为目标，不能只顾短期收益而承受巨大风险。《投资办法》强调多元化投资，也是基于这一原则，防止“鸡蛋放在一个篮子里”的风险。其次是从我国国情出发。国际上的基本养老基金投资，有政府主导的国债型投资和以市场为基础的多元化投资两种基本模式。我国已经确立了社会主义市场经济体制，同时仍长期处于社会主义初级阶段。养老基金投资运营要坚持市场化、多元化的方向，把公共资源与市场资源有机结合起来，使人民群众能够分享社会经济发展成果，同时通过加强监管有效规避市场风险。第三是集中投资运营。《投资办法》规定由省级政府委托给国务院授权的养老金管理机构投资运营，即体现了这一原则。这有利于增强基金投资的规模效应，避免地方分散投资的低效和风险；也便于国家统一制定优惠政策，均衡投资收益，防止互相攀比。

截至２０１４年底，城镇职工基本养老保险基金累计结余３．１８万亿元，城乡居民养老保险基金累计结余０．３８万亿元，合计约３．５万亿元。但这些资金要有一部分用于当期的待遇支付或支付准备，不可能全部投资。《投资办法》规定由省级政府根据当地养老基金结余情况，预留一定支付费用后，具体确定委托投资额度。我们预计，扣除预留支付资金外，全国可以纳入投资运营范围的资金总计约两万多亿元。但也不是马上就能汇集起来，从地方逐级归集起来需要有个时间过程。

《投资办法》第六章规定了养老基金投资的多种方式，集中体现了多元化投资的原则。其中第三十六条第（三）项规定“投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于基金资产净值的３０％”。我要强调的是，这里的“３０％”规定的是养老基金投资股市的上限比例，重点仍是合理控制投资风险。在实际运营中，进入股市的资金规模和时点，不是由政府直接操作的，而是由授权受托的市场机构具体运作，而且也不可能很快达到投资比例上限。因此，养老基金投资运营对股市会产生一定影响，但这种影响是平缓和循序渐进的。