洪涝灾害

 　　洪涝灾害是指因气象等原因使水位异常升高，冲破堤岸，淹没田地、房屋，淹死人畜并引发疾病等灾害现象。洪涝有洪水和涝害之分，洪水是指过量的降水造成河水冲垮堤坝，淹没耕地，冲毁房屋，或突发的山洪冲毁房屋耕地，冲走人畜等;涝害是指江河泛滥或大量降水造成大片土地积水的现象。涝害常由洪水引起，因此人们常把两者合在一起统称为洪涝灾害。

　　洪涝灾害是指因气象等原因使水位异常升高，冲破堤岸，淹没田地、房屋，淹死人畜并引发疾病等灾害现象。洪涝有洪水和涝害之分，洪水是指过量的降水造成河水冲垮堤坝，淹没耕地，冲毁房屋，或突发的山洪冲毁房屋耕地，冲走人畜等;涝害是指江河泛滥或大量降水造成大片土地积水的现象。涝害常由洪水引起，因此人们常把两者合在一起统称为洪涝灾害。

　　随着我国改革进程的不断深入，对防洪建设的要求也越来越高，而防洪工作的压力和形势还十分严峻，突出表现在：

　　(一)大江大河大湖的防洪标准普遍偏低

　　(二)城市防洪问题更加突出

　　(三)随意占用河道，严重影响河道的行洪

　　(四)水利工程老化失修，效益衰减

　　(五)蓄滞洪区的安全与建设缺乏有效的管理

　　(一)《防洪法》的立法目的

　　《防洪法》第一条规定：“为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设顺利进行，制订本法”。本条规定了该法的目的和任务。

　　(二)《防洪法》规定的基本法律制度

　　1.规划保留区制度

　　建立规划保留区是《防洪法》中确定的一项法律制度。它明确规定了防洪规划确定的河道治理和防洪工程设施用地所需划定规划保留区。《防洪法》第十六条分两款规定了防洪规划确定的河道治理和防洪工程设施用地划定规划保留区。

　　2.规划同意书制度

　　《防洪法》第十七条规定，在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站等的可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门签署的符合防洪规划要求的规划同意书。该项法律制度一方面确立了防洪规划的法律权威性，另一方面也加强了水行政主管部门的责任，切实把好管理关，实行规划同意书制度是十分必要的。

　　3.占有河道审批管理制度

　　河道是行洪的通道，必须加强管理，确保畅通。为加强对河道管理范围内建设项目的管理，确保江河防洪安全，保障人民生命财产安全和经济建设的顺利进行，1992年水利部和国家计委曾制订颁布了《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》，对加强河道内建设项目管理发挥了重要作用。但在实践中还依然存在不经水行政主管部门审查同意或不按照水行政主管部门的要求进行河道内建设的现象相当严重，以致于河道内旧障未除、新障又起，给防洪工作造成了影响。为此，《防洪法》将《河道管理条例》国务院行政法规上升为法律，确立了河道内建设项目审批制度。

　　4.蓄滞洪区的安全建设管理与补偿、救助制度

　　《防洪法》第三十二条规定：“洪泛区、蓄滞洪区所在地的省、自治区、直辖市人民政府应当组织有关地区和部门，按照防洪规划的要求，制订洪泛区、蓄滞洪区安全建设计划，控制蓄滞洪区人口增长，对居住在经营使用的蓄滞洪区的居民，有计划地组织外迁，并采取其他必要的安全保护措施”。

　　蓄滞洪区牺牲局部利益，为广大保护区的防洪安全作出了贡献，政府和受益地区应当帮助其解决恢复生产生活时的实际问题，克服分洪造成的困难。为此，《防洪法》也规定了因蓄滞洪区而直接受益的地区和单位，应当对蓄滞洪区承担国家规定的补偿、救助义务。同时规定国务院和有关省、自治区、直辖市人民政府可以制定洪泛区、蓄滞洪区安全建设管理办法以及蓄滞洪区扶持和补偿、救助办法。这为从制度上保障蓄滞洪区人民因顾全大局作出牺牲的义举而获得相应的权益，提供了法律依据。

　　5.洪水影响评价报告制度

　　洪泛区和蓄滞洪区是在防洪区受洪水威胁较大的地区。过去，一些地区因水患意识薄弱，只重视经济发展而忽视洪涝为患，将一些非防洪建设项目安排在未设防的洪泛区或者安排在经常启用的蓄滞洪区，甚至在这类地区设立经济开发区，或工矿区。不仅给防洪工作带来了严重影响，也对经济建设造成了很大损失。为此，防洪法确立了洪水影响评价制度。

　　《防洪法》第三十三条规定：在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。这样，由掌管防洪规划的水行政主管部门把关，既可避免建设项目对该地区或流域防洪可能产生的影响，又能保障建设项目自身的防洪安全。

　　6.防洪投入由政府和受益者合理承担相结合的制度

　　为保障防洪工作的资金投入，《防洪法》在第六章全面阐述了防洪投入由政府和受益者合理承担的原则和方式，详细规定了防洪资金的投入渠道。防洪投入是加快防洪事业发展的关键所在，防洪工程属于社会效益为主的基础设施建设项目，由政府加大投入，提高防洪投入的总体水平应该是主要途径。然而，防洪建设是一项长期而艰巨的任务，国家财力有限，全部依靠国家投入是不可能的。因此，国家在不断增加中央基本建设预算内水利投资的同时，逐步安排了部分银行贷款、利用外资、安排以工代赈等渠道支持水利建设。同时，大力提倡全社会参与水利建设，鼓励人民群众投工投劳，开辟多元化筹资渠道。

　　为了开辟防洪工程设施的建设投入来源，《防洪法》规定：“国家设立水利建设基金，用于防洪工程和水利工程的维护和建设”。水利建设基金由中央水利建设基金和地方水利建设基金组成，是用于水利建设的专项资金。

　　7.划定河道管理保护范围和防洪工程设施管理保护范围

　　为了防止在河道管理范围内从事有碍河道防护的活动，加强河道与防洪工程设施保护，充分发挥其防洪功能，《防洪法》在总结了《河道管理条例》实施的经验和存在的问题，对河道、湖泊管理体制作了进一步的完善。《防洪法》第二十一条第三款把河道分成有堤防的河道和无堤防的河道，并分别规定了河道管理范围划定的原则。《防洪法》第三十五条规定了防洪工程设施管理和保护范围。

　　8.防汛抗洪的政府行政首长负责制和部门分工负责制

　　我国洪涝灾害频繁发生，洪水灾害的突发性强，破坏力大，影响范围广，对人民生命财产安全和国民经济发展威胁严重。因此，为保障本行政区内人民生命财产安全及国民经济持续快速健康发展，必须要求各级人民政府的行政首长负总责，并定为“防汛行政首长负责制”。同时，《防洪法》也规定了“统一指挥，分级分部门负责”的职责分工制度。统一指挥和分级分部门负责这两层意思是密切联系，要求是一致的，要在统一指挥的原则下，做到分级分部门负责，在分级分部门负责的基础上实行统一指挥。防汛抗洪是一场严重的抗灾斗争，大家在洪水灾害面前，率先产生维护整体利益的共同信念，奋起抗洪的目标一致。

　　为此，各级、各部门定要根据职责权事划分，把分担的防汛抗洪任务，负责做好，以听从上级防汛指挥机构的统一指挥。