GATT保障措施

    GATT保障措施：是GATT允许的进口国，在外国产品正常进门的数量大幅增加，给国内相关工业造成损害时采取进口限制措施。

　　2002年5月21日，中国对部分进口钢铁制品实施了临时保障措施。这是中国自2002年1月1日施行《中华人民共和国保障措施条例》以来，第一次动用保障措施，也是中国入世后第一次动用保障措施保护国内产业。联系到2002年初美国启动保障措施保护国内钢铁产业引发的争端，笔者对GATT/WTO体制中的保障措施产生了兴趣，在关注我国首例保障措施的同时对保障措施作了一些思考，并形成了一些不成熟的看法，现于本文中提出，以期抛砖引玉。

　　在《辞海》中，“保障”有两个含义，一为保护、卫护;二为确保、保证做到，“保障措施”之“保障”应取第一义即保护、卫护。如果我们仅从词义上理解的话，在GATT/WTO体制中，反倾销和反补贴、国际收支限制、保护幼稚产业、紧急限制进口(狭义保障措施)、一般例外、安全例外、义务豁免、有关承诺修改或撤回等都可以称为保障措施，与之相对应的GATT1994条文有第6条、12条、18条、19条、20条、21条、28条等。然而，我们在谈到GATT/WTO体制中的保障措施时实际上总是指GATT1994第19条规定的措施。

　　(一)关于GATT1994第19条的称呼

　　GATT1994第19条所规定的就是狭义的保障措施，除了被称为保障措施之外，学术界还有以下几种叫法：紧急限制进口措施、反进口严重冲击的保障措施、免受进口损害的保障措施、免责条款或例外条款、安全阀条款。第一种叫法不过直接说明了保障措施的内容，第二、三种叫法也只是在“保障措施”之前加上了说明其作用和目标的定语，与直接称为“保障措施”并无大的不同，但是：

　　一则从不同的角度为同一种措施起不同的名字不利于读者理解，可能让一些不太熟悉WTO规则的读者误以为WTO体制中存在多种形式的保障措施。

　　二则我们在提到WTO体制中的“保障措施”时自然就包含了其作用、目标、内容，无须特别强调，或许命名者的本意是为了让读者迅速抓住“保障措施”的突出特征，然而笔者注意到，任何一位就“保障措施”著文以说明某些问题的作者都必然在文中对“保障措施”所指为何做或繁或简的说明，似乎并不需要再特别强调其特征。

　　三则2002年1月1日我国为适应入世需要制定的《中华人民共和国保障措施条例》生效，这意味着官方已经明确把依GATT1994第19条采取的措施称为“保障措施”，而不是别的什么叫法。

　　最后，我们一致把“Agreement on Safeguard”译为《保障措施协议》，把WTO中相应的委员会称为“保障措施委员会”，并没有人给予其他的叫法。

　　综合以上方面，笔者认为，把GATT1994所规定的措施简洁地称为“保障措施”是比较适当的。

　　把保障措施与免责规定、例外规定混为一谈的做法(第四种叫法)很值得商榷。关于三者的关系，目前学术界大致有三种观点，第一种把免责规定等同于例外规定，而保障措施属于它们的一种;第二种把免责规定与例外规定并列，而保障措施被列为免责规定的一种;第三种把例外规定与“保障措施”并列，不提免责规定，但此处所指“保障措施”除包含本文所指保障措施外，还包括国际收支限制、保护幼稚产业等。

　　笔者认为，WTO明确规定为例外的只有一般例外(GATT1994第20条列举的10种措施)和安全例外(GATT1994第21条)，从采取保障措施可以中止履行WTO义务的角度来看，保障措施可以视为一种暗示性例外。但是，考察如下两个区别：例外可以直接实施，而运用保障措施必须经过磋商等程序;例外可以长期延续，而保障措施适用于进口激增的突发性事件，延续时间有严格限定。笔者认为，不宜把保障措施归为例外规定。主要基于程序上的理由，保护幼稚产业措施、国际收支限制措施、义务豁免、有关承诺修改或撤回都不宜称为例外，把它们与保障措施放在一起，称为免责规定，而免责规定与例外规定并列(第二种观点)，这样的划分法笔者较为赞同。

　　至于把GATT1994第19条称为“安全阀”条款，笔者认为是一个很形象的叫法，唯一应该指出的是，所谓“安全阀”应当是针对GATT/WTO所极力推进的自由贸易而言的，而非针对成员的国内经济。

　　GATT1994第19条的标题为“对特定产品进口的紧急措施”，其内容是：当因出现未预料到的发展，或因缔约方(进口国)履行GATT/WTO协定义务的结果，使某种产品的进口数量急剧增长，致使该进口国国内的相同产业(生产相同产品或直接替代产品)受到严重损害或面临严重损害威胁时，该进口国可自行决定，在“制止或补救该损害所必需的程度与时间内”提高关税或采取数量限制措施。在采取行动之前，进口国应力求先行通知缔约方全体，以便与该产品的各出口国进行磋商，找出解决办法。如果情况紧急，延误会造成难于弥补的损失，或者磋商达不成协议，该进口国仍可自行就该产品提高关税或采取进口数量限制措施。对此，《保障措施协议》(Agreement on Safeguard,下称SA)补充说：该进口国有义务在非该产品的关税或进口方面采取大体相当的补偿措施，否则，受影响的出口国可采取大体上对等的报复(停止关税减让或履行其他义务)。

　　关于GATT1994第19条的内容，笔者想对两个问题提出自己的看法：

　　1、“未预料到的发展”

　　GATT1994第19条把它作为实施保障措施的前提条件之一，但SA并未做出规定。欧盟诉阿根廷鞋类案(案号DS121)中，专家组推论说：SA规定了实施保障措施的各方面，其中没有“未预料到的发展”，说明协议制定者是有意删除这一条件。专家组认为：WTO协议生效之后，只要符合SA的规定，就是不违反GATT1994第19条的规定。换句话说，专家组否定“未预料到的发展”是实施保障措施的前提条件。然而，该案的上诉机构指出：GATT与SA均为WTO货物贸易协议，对WTO成员均有约束力，虽然SA中没有关于“未预料到的发展”的规定，但GATT1994第19条仍适用于成员方实施的保障措施，即一成员在决定采取保障措施时应当证明出现了“未预料到的发展”。欧盟诉韩国奶制品案(DS98)专家组报告及新西兰、澳大利亚诉美国羊肉案(DS177、DS178)上诉机构报告均肯定了阿根廷鞋类案上诉机构的结论。

　　关于“未预料到的发展”的含义，GATT1994并未作出说明。在1950年捷克斯洛伐克诉美国皮帽案中，专家组曾就GATT1947中的相同规定解释说：指关税减让谈判时不能“合理期望”该谈判方会预料到的情况。对此又引出一个疑惑，什么样的“期望”是“合理”的呢?“皮帽案”专家组的解释把我们从一个疑团中带出，却又把我们带入另一个疑团。迄今为止，保障措施实践尚未给出令人满意的解释。因此，所谓“未预料到的发展”给成员方留下了一个可能导致滥用保障措施的缺口。那么，这个缺口的产生和存在是否是不合理的呢?笔者不这样认为!首先，国际贸易是千变万化的，且不说规则制定者不可能穷尽对变化的认识，就算能够，也不可能把它们一一写下，而只能靠个案解决;其次，一个灵活的规定有利于鼓励各缔约方减轻顾虑大胆削减关税，取消各种显性的和隐性的数量限制，从而加速WTO谈判的进程，同时也在总体上增强了WTO规则的稳定性和有效性。因此，这个缺口必须留，这是权衡保障措施滥用的可能性与WTO规则总体稳定性、有效性的必然结果。但是，还是必须在实践中逐渐把“未预料到的发展”归纳为几类，形象的说，就像把一个大缺口填成几个小缺口一样，渐渐加以约束，在适当的时候，可以考虑在SA中增加相关规定。

　　2、“严重损害(serious injury)”及“严重损害威胁”

　　从争端解决机构(Dispute Settlement Body，简称DSB)已审结及审理中的保障措施案中，笔者注意到“严重损害”、“严重损害威胁”总是处于纠纷的重要位置。问题一般在于采取保障措施方作出严重损害或严重损害威胁的决定是否遵循WTO规则。在相关WTO规则中，GATT1994未作出解释，SA第4条第1款指出：“严重损害”指对进口国国内产业状况的重大全面减损(significant overall impairment);“严重损害威胁”是一个“明显迫近”(clearly imminent)的严重损害，它不应基于“断言、推测或极小的可能性”得出。

　　结合SA第4条第2款内容和美国羊肉案(DS177、DS178)结论，可以认为，认定“严重损害”或“严重损害威胁”应符合两方面条件：一是形式要件，即评估影响该产业状况的所有有关的客观和可量化的因素;二是实质要件，即是否就收集的能充分代表国内产业的资料可否支持其决定作出合理、适当的解释。

　　关于形式要件，阿根廷鞋类案结论指出，调查当局应当逐个分析SA第4条第2款所列举的因素，这些因素包括：(1)有关产品按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量;(2)增加的进口占国内市场的份额;(3)销售水平、产量、生产率、设备利用率、利润、亏损和就业的变化。但仅仅分析这些因素并不一定能证明存在损害，作出结论还需以第4条第1款有关严重损害的定义为准。美国麦麸案(DS166)上诉机构进一步指出，所谓“其他因素”不应局限于利害关系方明确提出的其他因素，但也不是无限扩张的，而应当是“有关的、客观的、可量化的”以及“影响该产业状况的”。

　　关于实质要件，有两个问题：第一、收集资料的代表性。虽然SA并没有专门规定收集资料的代表性问题，但SA第4条第2款(a)隐含着对代表性的要求，即调查当局收集的资料应当能代表该产业。第二、对事实解释的合理、适当性。调查当局应当对所收集的资料反映的情况进行合理、适当的解释，在此基础上才可做出严重损害或严重损害威胁的决定。在美国羊肉案中，美国未对调查末期的价格急剧上涨作出解释，被上诉机构认定违反SA第2条第1款。

　　二、 保障措施的经济学分析

　　GATT/WTO一直致力于推动贸易自由化，1995年初GATT改为WTO时，在WTO宪章中宣称：“要通过有效地降低关税和减少其他贸易壁垒，来取消国际商业中的歧视待遇······”该宗旨的理论基础可上溯到英国经济学家大卫·李嘉图于1817年创立的比较利益说，他揭示出国际分工对一国是有利的，并称这一结果为比较利益原则。该原则后发展成为比较优势理论(theory of comparative advantage)，可简要表述为：各国都有自己生产效率相对较高(具有比较优势)的产品，如果各国专门生产和出口自己生产效率相对高的产品，进口生产效率相对低(具有比较劣势)的产品，那么它们资源运用的效益都会提高，都能获利。

　　比较优势理论为贸易自由化打下了坚实的理论基础，因为它指出国际贸易对双方都有利，因此，从经济角度讲，国家不应对国际贸易施加限制，这就是为什么GATT/WTO要致力于降低关税和减少其他贸易壁垒的原因。如果我们顺着这个思路往下走，我们肯定会对GATT1947第19条、GATT1994第19条和《保障措施协议》的规定感到惊讶，它们很明显地授予各缔约方以在公平贸易情况下限制国际贸易的权力。基于反倾销、反补贴的理由限制国际贸易是易于理解的，因为它们是不公平贸易，然而保障措施是而且仅仅是在公平贸易条件下才采取的限制贸易措施。有学者从国际法角度指出：国际条约的传统习惯法中存在“情势不变”条款，即任何条约只有在缔约时所依据的基本势态无变化时，条约义务才存在，如果势态发生根本变化，条约的法律约束力自然消失。也有学者从法理角度指出：法律体系中必须含有在某种情况下可以放宽约束的规定，否则就无法使不变的法律规则达到调整千变万化的社会生活的目的。除此之外还有许多包含着正确性的看法，但笔者关心的是：采取保障措施在经济学上是有意义的吗?

　　首先必须指出，比较优势理论有一个重要的假定前提，它假定经济是一种平稳运行的完全竞争经济，价格和工资是灵活的，不存在非自愿失业。在某些产品进口数量剧增，对进口国国内相关产业造成严重损害或严重损害威胁时，显然比较优势理论的假定与现实不是非常吻合，这时候，比较优势理论的效力就要打个折扣，换句话说，国际贸易在这时候可能对整个国民经济造成损害，使GDP下降或减缓增长，它对进口国的弊可能大于利。WTO授权成员在相应情况下采取保障措施，提高关税或采取数量限制以保护国内产业，显然更符合GATT/WTO“充分利用世界资源，扩大商品生产和交换，保证充分就业，增加实际收入和有效需求，提高生活水平”的最终目的。

　　其次，国际贸易对各国都有利并不意味着一国内部的每个人、企业、部门或生产要素(资本、土地、劳动)都能从中受益。如果自由贸易使得某些地区的某些商品供给大量增加，那么这些地区的相应商品价格将趋于降低，消费者可能从中受益，但对于本地区的生产者来说可不是个好消息，如果它们不能及时调整产量、降低生产成本、加强产品特色，它们就会在日趋激烈的竞争中受损甚至倒闭。为了解决由此带来的失业、经济秩序混乱、社会不安等问题，社会必须支付成本，在某些情况下，国际贸易带来的冲击是如此之大，以至于从贸易中获得的社会收益小于必须支付的社会成本，那么贸易是不划算的。WTO中保障措施的存在使成员方可以在这样的情况下暂时限制进口，为国内生产者争取结构调整的时间，以改善该产业状况，扭转它在竞争中的不利地位，;此外，采取保障措施也可以为产业资源向具有相对较强的比较优势的产业有序转移争取时间，避免资源无序转移导致的浪费、无效率，减少社会成本。

　　最后，某些产业可能存在形成比较优势的潜力，但尚未体现出来，这一类产业被英国经济学家亚历山大·汉密尔顿称为“幼稚产业”。让“幼稚产业”与他国已发展成熟的相同产业直接竞争，无异于让幼儿与壮汉角力，后果可想而知。如果对其给予临时保护，它们就可能成长起来，获得较高的技术效率和经济效益，这不仅对于一国是有利的，对于整个世界也同样是有利的，因为稀缺的资源得到更为有效的使用，增加了整个世界总的收益。尽管国内消费者在保护期内要为此增加支出，但他们的损失可以从后来的价格降低中得到充分补偿。保障措施目的不在于保护“幼稚产业”，不过，对于发展中国家来说，相当部分的“幼稚产业”常常就是易于受到国际贸易剧烈冲击的产业，因此，在客观上，保障措施也可以保护“幼稚产业”。在此顺便要提到GATT1994第18条，该条款规定，发展中成员为促进建立某一特定产业可以实施关税保护和数量限制，即所谓“保护幼稚产业条款”。成员可依该条款自行实施关税保护，如果关税措施不能奏效，成员可以采取数量限制措施，但必须与受影响成员磋商，如磋商未果，该成员必须获得世界贸易组织同意才可实施数量限制，此外，采取数量限制的成员每年要接受世界贸易组织的审议。随着世界贸易组织批准和审议程序愈加严格，发展中成员越来越难以利用该条款。而且必须指出，所谓“建立某一产业”是指：建立一项产业;在现有工业中建立新的分支机构;对现有产业进行重大改造;对只能少量供应国内需求的现有产业进行重大扩建;因战争或自然灾害而遭到破坏或重大损害的工业的重建。可见，它与汉密尔顿所指“幼稚产业”并不完全吻合。因此，GATT1994第18条又被称为“新兴工业条款”、“特定工业条款”。

　　保障措施和反倾销措施都属于WTO体制中的贸易救济措施，是WTO允许成员方采用以保护国内产业的三种主要手段之二(另一种是反补贴措施)。二者在根本目标上是一致的，但在许多方面却存在差异：

　　1、适用情形问题。保障措施是WTO成员在公平贸易情况下保护国内产业的唯一正当手段;反倾销措施却是针对不公平贸易条件，即“价格歧视”。依据《反倾销协议》(Anti-Dumping Agreement,简称ADA)的定义，倾销系指“一个产品由出口国出口到另一国的出口价格低于在出口国正常贸易中旨在用于消费的相同产品的可比价格，即低于产品的正常价值进入另一国的商业”。

　　2、影响面问题。保障措施只能以非歧视性方式实施，不得选择性的对出口国施加贸易限制，SA第2款规定：“保障措施应针对产品而不问其来源”，除SA所规定的对发展中国家的豁免外，所有向进口国出口相应产品的国家均应被限制。相反，反倾销措施则针对采取倾销行为的出口方及其出口商，影响面小，进口方不致于因伤及无辜而面临国际上的政治压力、贸易报复压力。

　　3、执行手段问题。对于临时保障措施，SA明确规定只能采取提高关税的形式，因为数量限制对贸易的扭曲作用更大;SA没有对保障措施的具体形式做分类规定，从以往实践看，大体有提高关税、数量限制(如许可证、配额、特别行政审批程序)或二者相结合的措施(如关税配额)。反倾销措施则只能采取征收反倾销税的形式，包括临时反倾销税、反倾销税和追溯反倾销税。

　　4、补偿问题。由于保障措施是在公平贸易条件下实施的贸易限制，减损了出口成员方所应得的正当利益，依据SA第8条的规定，进口方应当与受影响出口方就保障措施对贸易产生的不利影响协商补偿的有效方式;若30天内未达成协议，受影响出口方可以对进口方对等地中止义务，即实施对等报复以达到补偿的目的。相反，反倾销措施针对“价格歧视”这种不公平竞争方式，征收反倾销税以抵消倾销造成的损害为目的，并未减损利害关系方的正当利益，不产生补偿问题。如果厉害关系方认为进口方实施保障措施减损了其应得的正当利益，该成员方可要求与进口方进行磋商以寻求满意的解决方法。

　　5、申请调查者的资格问题。SA没有对申请人的资格问题作出限制，因为SA的规定都是针对成员方政府的。至于各成员内部，哪些主体可以申请提起保障措施调查，这完全属于各成员自主决定的范围。我国《保障措施条例》第三条规定为“与国内产业有关的自然人、法人或者其他组织······”。美国要求是可代表产业的实体，“包括贸易协会、厂商、注册或公认之工会或工人组织”。ADA则明确对申请调查者的资格作出规定，要求反倾销调查申请应当“由国内产业或代表国内产业提出”。那么，怎样算是“国内产业或代表国内产业”呢?ADA第5条第4款指出，应满足以下两个条件：(1) 表示支持申请的国内生产者(即申请者)的产量大于支持者与反对者(如果有)总产量的50%;(2) 支持者的产量大于国内同类产品总产量的25%。两个条件缺一不可。成员方的有关规定均应符合ADA的要求，我国反倾销协议第17条的规定就与之完全吻合。

　　6、损害问题。

　　(1) 关于损害程度。SA第2条第1款规定，损害必须是严重的(serious),ADA则要求，损害应是实质性的(material)。就汉语表达来看，“严重的”与“实质性的”难说孰轻孰重;就英语表达来看，serious的程度要重于material,这个结论已为国内学者普遍接受，笔者也无异议，就不再赘述。不过，在实践中，区分二者似乎没有什么意义，因为serious和material同样是不确定的，都得依靠相应的全面规定来明确。

　　(2) 如何确定损害。上文已经提到，认定“严重损害”必须逐一分析SA所列举的9项衡量因素，并对其他“有关的客观的可量化的”以及“影响该产业状况的”因素进行评估，综合所有因素的评估结果才可认定损害是否达到“serious”的程度。而依照ADA第3条第1、2、4款，调查当局应考虑以下几个方面的内容：

　　①倾销进口的数量情况。在绝对数量上或相对于进口方的生产或消费来说倾销进口产品是否大量增加。

　　②倾销进口对国内市场价格的影响。是否导致进口方同类产品的价格大幅度下降，或在很大程度上抑制了价格或阻止了价格本应发生的上涨。

　　③倾销进口对国内产业的影响。应考虑对产业状况有影响的所有有关的经济因素和指数，包括在销售、利润、产量、市场份额、生产率、投资收益、设备利用率等方面的实际或潜在的下降;影响国内价格的因素;倾销幅度的大小;对流动资金、库存、就业、工资、增长、筹措资金能力或投资能力等方面的实际或潜在的消极影响。