耕地保护

        第三十一条    国家保护耕地严格控制耕地转为非耕地。
        国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
        省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。
        【释义】    本条是对耕地实行占补平衡的规定。
        一、新《土地管理法》规定国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。这是对耕地保护的最重要的措施。当前，耕地转为非耕地的主要方式有：城市建设，村镇建设，能源、交通、水利等基础设施建设，乡镇企业，宅基地，其他建设项目占用耕地，农林结构调整中发展林果、渔业等占用耕地，生态建设即退耕还林还牧及自然灾害毁坏耕地，造成耕地的大量减少，因此对各项建设占用耕地的，都要采取严格的限制措施。
        首先，实行严格的用途管制制度。通过制定土地利用总体规划，限定建设可以占用土地的区域。第二，对各项建设用地下达土地利用年度计划，控制建设占用土地（包括占用耕地）。第三，农用地转用要报省级以上人民政府批准。通过这些措施，使各项建设占用耕地的总量降到最低限度。
        对于农业生产结构调整占用耕地的，今后除改善生态环境需要外，不得占用耕地发展林果业和挖塘养鱼。发展林果业主要利用荒山、荒坡等非耕地，并与生态环境建设相结合。各地土地行政主管部门和农业部门应做好监督工作。生态建设要有计划地进行，根据当地耕地开垦情况逐步退耕，并做好农田基本建设，提高耕地抗御自然灾害的能力。
        二、国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设项目经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地、作出这样的规定是因为过去建设占用大量的耕地，而补充的耕地却很少，造成耕地面积锐减，所以需要建立占用耕地补偿制度。具体内容包括：
        1．任何建设占用耕地都必须履行开垦耕地的义务。无论是国家重点工程、城市建设，还是乡镇企业、农村村民建住宅占用耕地都必须履行开垦耕地的义务。这就改变了过去经批准可以占用基本农田并可以免缴基本农田保护区耕地造地费的规定，包括国家投资的能源、交通、水利、国防军工等大中型建设项目与其他项目一样，没有特殊待遇。保护耕地不但是地方政府的事，中央投资占用耕地也应当履行义务，确保建设占用耕地与开垦耕地的平衡。
        2．开垦耕地的责任者是占用耕地的单位。从法律上明确责任单位非常重要，以利于执法监督和履行职责。根据目前建设用地的情况，可以分为三种情况：一是城市建设用地区统一征地后供地的，承担造地义务的为市、县人民政府，造地的费用可以打入建设用地的成本，但责任必须由县、市政府承担。二是城市建设用地区外建设项目用地，承担开垦耕地义务的是建设单位，县、市人民政府土地行政主管部门负责监督和验收。三是村庄、集镇建设占用耕地，承担开垦耕地义务的是农村集体经济组织或村民委员会，县、市人民政府土地行政主管部门负责监督和验收。
        3．开垦耕地的资金必须落实。过去开垦耕地不落实有一部分是因为有计划没有资金。因此，建设单位和地方人民政府都必须根据需要落实开垦耕地的资金
        4．开垦耕地的地块应当落实。各地在制定土地利用总体规划时，应当根据当地土地资源的状况制定耕地后备资源开发的区域，使建设单位有地可开。开垦耕地还应当与生态环境建设相结合，防止乱开滥垦。
        5．没有条件开垦，或开垦耕地不符合要求的，建设单位可以缴纳耕地开垦费，由地方政府土地行政主管部门履行造地义务。没有条件开垦是指建设单位没有开垦的人力和机械，而无法从事土地开垦工作。开垦的耕地不符合要求是指耕地开垦的数量和质量没有达到规定的指标。
        三、省级人民政府在占用耕地补偿制度中的职责。根据新《土地管理法》的规定，省级人民政府的职责有：
        1．制定开垦耕地的计划。根据新《土地管理法》的规定，省级人民政府是耕地总量动态平衡的责任者，也是耕地开垦的组织者和监督者。因此，省级人民政府应当根据土地利用总体规划、土地利用计划和建设占用耕地实际情况，制定开垦耕地的计划，分解下达。计划要切实可行、具体，便于操作和监督。
        2．对建设单位和县、市人民政府开垦耕地进行监督。要使开垦耕地工作真正落实，不但要有计划，明确责任，更重要是监督，要使责任单位切实履行责任，对未依法履行责任的单位作出处罚。监督的对象：一是县、市人民政府，二是大中型建设项目的建设单位。监督的内容是计划是否落实，开垦耕地是否达到标准。
        3．组织开垦耕地。省级人民政府主要是组织一些建设单位和地方人民政府等对一些重点地区进行开垦，特别是解决一些跨县、市行政区的耕地开垦，协调地方政府、土地所有者和开垦者之间的关系，保障耕地开垦工作的进行，并对开垦耕地进行验收。
        第三十二条    县级以土地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤，用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。
        【释义】    本条是关于保护耕作层土壤，保证新开垦耕地质量的规定。
        一、耕地耕作层是经过多年耕种形成的，是农业生产中的宝贵的资源。一般来说，要形成好的土壤结构（即生地变熟地）要经过很长时间的耕作、施肥和培养，良好的土壤结构对农业生产非常重要。目前我国耕地开发中往往缺少熟化土而影响耕地的质量。但在工程建设中，耕作层的土壤好坏与建设毫无关系，有的工程还必须将耕作层挖掉，来加固基础。因此将耕作层土壤用于新开垦的耕地是有利的，可以加快新开垦耕地熟化的过程。
        二、国内外都有许多工程建设将耕作层剥离用于开垦耕地的成功经验，可以供我们借鉴。但是，将耕地耕作层用于开垦耕地，由于受当地的自然条件和开垦耕地成本的影响，如当地土壤条件较好、开垦耕地不需要另加耕作层或运距太远造成成本太高等原因也使其难以实现，因此，规定县级以上人民政府可以要求这样做，但不是必须要求这样做。政府应根据当地的实际情况，实事求是地对具备条件的提出此项要求。
        第三十三条    省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。
        【释义】    本条是关于省级人民政府负责耕地总量动态平衡的规定。
        一、以省、自治区、直辖市为单位实行耕地总量平衡，明确了省级人民政府保护耕地的目标和责任。根据现在的情况分析、耕地大量减少，给国家发展和民族生存造成极大威胁。江泽民总书记指出：“保护耕地，就是保护我们的生命线。”中央领导多次指示，要做好保护工作。在基层，农民因失去耕地而失去生存的条件，许多无地农民上访告状。而地方人民政府热衷于搞开发区，大量占用耕地，造成土地大量占用和闲置浪费。因此中央决定要加大地方人民政府保护耕地的责任。
        二、对各省、自治区、直辖市能否实行耕地总量平衡，是经过测算的。除个别省、市外，经过努力是可以做到的。沿海开放地区耕地后备资源较少，但现有建设用地数量较大，今后建设应当主要利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地。东北、西北地区现有建设用地相对较少，但耕地后备资源相对丰富，今后建设占用耕地，只要落实耕地开垦措施和加强生态环境建设，是可以通过开垦耕地来补偿的。保证耕地总量不减少是最低要求，有些省、自治区的耕地还应当有所增加。这将通过全国土地利用总体规划和土地利用计划下达到各省、自治区、直辖市。各省、自治区、直辖市应当根据这个总目标，通过制定土地利用总体规划，层层分解下达，使耕地保护的责任落实到各级人民政府。
        关于生态建设退耕和灾害毁损等原因减少的耕地，各级人民政府应结合当地的实际情况，集中组织对耕地后备资源进行开发，并根据开垦情况对退耕有计划地作出安排。国家也可以从中央收缴的土地有偿使用收益中对退耕和灾毁耕地较多的省、区予以开垦耕地经费上的补贴。
        三、对于省级人民政府没有切实履行耕地保护责任的，国务院将及时采取措施，责令组织开垦耕地，并进行验收。为了及时掌握各省、自治区、直辖市耕地的变动情况，国土资源部将按《土地管理法》的要求利用现代化手段对各地耕地面积进行动态监测。
        四、实现耕地平衡是各省、自治区、直辖市保护耕地的目标。但是，据专家对各省、自治区、直辖市今后建设用地和耕地资源及耕地开垦潜力的分析，可能有个别省、直辖市难以在本行政内做到耕地平衡，过度开发还会造成生态环境的破坏和水土流失。因此，《土地管理法》规定经国务院批准，可以易地开发和核减该省、直辖市的耕地保护指标。但一定要经过严格审查，并经专家论证，该省、直辖市确实无地可开了，国务院方可批准，并根据减免数量进行异地开垦，以确保耕地总量动态平衡目标的实现。
        第三十四条    国家实行基本农田保护制度、下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：
        （一）经国务院有关主管部门或者县级以土地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；
        （二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；
        （三）蔬菜生产基地；
        （四）农业科研、教学试验田；
        （五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。
        各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。
        基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。
        【释义】    本条是关于基本农田保护制度的规定。
        一、我国人多地少，耕地后备资源贫乏，如何保护我国宝贵的耕地资源，并合理利用，成为我国迫在眉睫的大事。划定基本农田保护区，对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护，是经实践证明保护耕地的有效方法。这次修订《土地管理法》，将基本农田保护制度上升为法律，并对基本农田保护制度进行了完善。
        全国划定基本农田保护区的工作始于1988年，首先在湖北省荆州地区试行。取得成功后，1989年5月，原国家土地管理局和农业部在荆州地区联合召开了“全国基本农田保护工作现场会”，推广荆州经验，并部署在全国开展划定基本农田保护区的试点工作。在试点基础上，研究提出了进一步开展基本农田保护工作的意见，并向国务院提出了《关于在全国开展基本农田保护工作的请示》。这项工作受到了党中央和国务院的高度重视和肯定。1992年2月，国务院批转了《国家土地管理局、农业部关于在全国开展基本农田保护工作的请示》。1993年7月，全国人大常委会通过的《农业法》规定“县级以上各级地方人民政府应当划定基本农田保护区，对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护”。1994年7月4日国务院发布了《基本农田保护条例》，对基本农田保护区的划定、保护和监督管理作了明确规定。1997年4月，中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中明确指出：“严格贯彻执行《基本农田保护条例》。各级人民政府要以土地利用现状调查的实有耕地面积为基数，按照《基本农田保护条例》规定划定基本农田保护区，建立严格的基本农田保护制度，并落实到地块，明确责任，严格管理。要建立基本农田保护区耕地地力保养和环境保护制度，有效保护好基本农田”。基本农田保护制度在我国逐步建立并深入人心。
        二、基本农田，是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地。基本农田是从战略高度出发，为了满足一定时期人口和国民经济对农产品的需求而必须确保的耕地的最低需求量，老百姓称之为“吃饭田”、“保命田”。基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依照土地利用总体规划和法定程序划定的区域。
        三、划定基本农田保护区主要是为了对耕地实行特殊保护。对于那些影响国民经济及农业发展的重点耕地，必须划入基本农田保护区实行严格管理。根据本条规定，应当划入基本农田保护区的耕地主要有以下几种：
        1．经国务院有关主管部门或者县级以土地方人民政府批准确立的粮、棉、油生产基地内的耕地。主要指国家和地方确定的商品粮基地、商品棉基地和商品油基地。这些地方生产的粮、棉、油商品率高，对国家市场调节贡献大，在国民经济发展和保证城乡居民生活中起着关键作用，因此，国家和地方各级政府对商品粮、棉、油基地建设都采取了一些特殊的政策，并给予一定的投入和扶持。对这些地区的耕地也必须实行特殊保护。各级人民政府在编制土地利用总体规划时应充分考虑到这一点，将国务院有关主管部门或者县级以土地方人民政府批准确立的粮、棉、油生产基地内的耕地划入基本农田保护区。
        2．有良好的水利与水土保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田。除了高产、稳产的耕地以外，有良好的水利与水土保持设施的耕地，也是具有保护价值的。此外，我国耕地总体质量差，人均水平低，对于正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田，虽然目前产量不高或者生产率不高，但有一定的开发潜力，经过治理、改造可以发挥更大的作用。为了满足人民生活对粮食的需求，对这些有潜力的耕地，也应当予以保护。
        3．蔬菜生产基地。为了保证城市居民生活必需的蔬菜需要，对于生产蔬菜需要的耕地，也应当划入基本农田保护区。菜地是耕地的精华，一般都有良好的水利设施，生产条件好，产量高，而且一般离城市较近，是城市建设重点侵蚀的对象，况且形成新的蔬菜生产基地需要投入大量资金，并经过很长时间才能形成。因此，这些耕地应当划入基本农田保护区予以保护。
        4．农业科研、教学试验田。农业科研、教学试验田，对农作物产量的提高、新品种的推广等都有着特殊的贡献。解放以来。我国粮食单产的增加，主要是靠农业科技的进步以及新品种的引用来实现的。农业科研、教学试验田是农业生产的高新技术生产基地，对农业的发展、提高农产品产量和质量意义重大。此外，农业科研、教学试验田对耕地的土壤、气候、水利等都有特殊的需求，占用之后要重新建设难度大、时间长，因此，必须划入基本农田保护区予以特殊保护。
        5．国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。除了上述几种耕地必须划入基本农田保护区以外，国务院可以根据粮食生产和经济发展的需要，确定其他应当划入基本农田保护区的耕地类型。
        四、本条第二款规定了划定基本农田的数量要求。即省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。划定基本农田保护区的首要任务就是从数量上对耕地进行保护。规定基本农田应当占耕地的百分之八十以上，是根据国民经济和人口发展对粮、棉、油的需要来确定的。目前，我国耕地总量为19．5亿亩（调查数字），按80％计算，不足16亿亩，保护好这16亿亩耕地，是保住了全国人民的保命田、到本世纪末，预计全国人口将达到或接近13亿，为适应2000年国民经济和社会发展需要，实现粮食和其他主要农产品基本自足，耕地面积要确保18亿亩。预计到2020年，全国人口将达到15亿人，城镇化水平将接近50％，到2050年前后，我国的经济将达到中等发达国家水平，全国人口预计达到最高峰，我国的经济将达到中等发达国家水平，全国人口预计达到最高峰。接近16亿人，此后将趋于稳定或略有下降，在单产提高的条件下，耕地面积需要量仍需保持在17亿亩左右。因此将80％的耕地划入基本农田保护区，是确保我国粮食安全所必需的。
        五、基本农田保护区划定以后，就要以乡（镇）为单位具体落实到地块，并到实地进行划界，确定具体的范围、四至，并设立保护标志。对基本农田进行保护，是土地行政主管部门的一项长期的工作，也是国务院赋予土地行政主管部门的一项职责。保护基本农田也是直接为农业生产服务的，作为主管农业生产工作的农业部门参与该项工作也是十分必要的。因此，基本农田保护区的划区定界工作由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。
        第三十五条    各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。
        【释义】    本条是关于耕地质量保护的规定。
        一、排灌工程设施，是为灌溉农田、排泄水流而兴修的水利工程设施。水利是农业的命脉。我国是一个多灾害的国家，水灾、旱灾经常发生，水利设施的建设对农业生产来讲是必不可少的，直接影响到农业生产的产量，是取得高产稳产的必要条件。我国耕地总体质量差，全国耕地中有灌溉设施的水田和水浇地7.91亿亩，仅占耕地总量的39％。因此，今后要提高粮食产量，做到高产稳产，不仅要维护现有水利设施，还应加大水利设施投入，增加耕地的排灌设施，增强抗御自然灾害的能力。
        二、改良土壤，指改变土地的不良性状，防止土地退化，恢复和提高土地生产力；提高地力，即提高土地生产力。土壤的肥力是土壤的基本属性和质的特征，是从养分条件和环境条件方面供应和协调农作物生产的能力。土壤的肥力状况是耕地质量好坏的具体体现。土壤肥力越高，提供的养分越多，作物产量也就越高。因此，改良土壤，提高地力，可以提高粮、棉、油的单产，发挥耕地的最大效益。
        三、土地荒漠化是指耕地的生态平衡遭到破坏而使其逐步变成沙漠的现象；盐渍化，是指土壤中含有过多的可溶性盐，以致使对大多数作物都有不同程度的危害；水土流失，是指在自然或人为因素影响下造成的地表土壤中的水分和土壤同时流失的现象；污染土地是指超过国家规定的标准，向土地施化肥、排污等。当前，土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染是我国许多地区的耕地受到的主要威胁。据统计，我国干旱、半干旱地区耕地的40％不同程度地受到沙漠化影响，全国有30％左右的耕地不同程度受水土流失危害，还有一些地区的耕地长期受到土壤盐渍化的影响，粮食产量不高。此外，由于近年来大量施用化肥和农药，耕地遭到污染的现象也越来越严重，正是针对以上问题，土地管理法作了相应的规定。
        第三十六条    非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
        禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
        禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
        【释义】    本条是关于非农业建设的用地原则以及禁止破坏耕地的规定。
        一、我国耕地面积少，人均耕地仅占世界人均数3．75亩的47％，随着人口的增加，到  2010年和  2030年，人均耕地将降到1．43亩和1．34亩，保护耕地，就是保护我们的生命线。而要保护耕地，就必须严格控制非农业建设占用耕地。各级人民政府在编制土地利用总体规划和进行项目选址时，都必须贯彻节约使用土地的原则，能够利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。本条第一款对此作了明确规定。
        二、本条第二款规定了禁止在耕地上从事活动的范围。占用耕地建窑，是指占用耕地兴建各种类型的砖瓦窑、石灰窑等；占用耕地建坟，是指占用耕地兴建“椅子坟”、堆坟堆等。这两种行为对耕地造成的破坏是难以恢复的，因此必须严格加以禁止。在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，必须依法取得有关部门的批准，未经批准，不得擅自进行。
        三、本条第三款规定了禁止在基本农田上从事活动的范围。占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，是指占用基本农田种果树和挖鱼塘。近年来，一些地方在耕地上种果树、挖鱼塘，占用了大量耕地，且这些耕地被占用以后再恢复成耕地的难度比较大。据有关部门统计，1991—1994年发展果园占用耕地40万亩以上的有9个省，果园占用耕地在整个农业结构调整占用耕地面积中的比重，有12个省在50％以上。鱼塘占用耕地在农业结构调整中比重由：“七五”期间的4．42％上升到“八五”期间的10．05％。因此，对于占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼这种农业结构调整，新法是禁止的，其目的是保住“基本农田”这块全国人民的保命田。
        第三十七条    禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
        在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
        承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
        【释义】    本条是关于闲置、荒芜耕地的规定。
        一、长期以来，我国城市土地利用效率低下，浪费严重。据统计，1985—1994年，我国城市由324个猛增到622个，增加近一倍；城市建成区面积由9386平方公里增加到17940平方公里。平均年递增5．5％。目前，全国600多个城市人均用地已达101．6平方米，高于人均用地100平方米的城市有400多个。据原国家土地管理局对全国非农业建设用地大清查的结果显示，全国现有各类闲置土地174万亩，有的已闲置达几年之久。一方面土地在大量闲置，另一方面建设又在大量占用耕地，造成土地资源的更大浪费，与我国人多地少的国情严重不符，因此，这次修改《土地管理法》，增加了本条的规定。
        二、本条第一款是对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地的规定，主要有以下三种情况，一是一年内不用而又可以耕种并收获的，由原耕种该耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；二是一年以上未动工建设的，按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费。也就是说造成闲置的单位和个人，应当受到缴纳闲置费的经济处罚。其目的在于用经济手段来约束用地者的行为。依照本款规定缴纳的闲置费，是指用地者以划拨方式取得的土地使用权。三是连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。也就是说，对于连续二年未使用的，用地者的土地使用权将由政府无偿收回，以体现对用地者的严厉处罚。
        三、本条第二款是对城市规划区范围内以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地的处理，对此，《城市房地产管理法》第二十五条明确规定：“超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”为了使《土地管理法》与《城市房地产管理法》相衔接，本条规定对城市规划区内闲置土地的处理，适用《城市房地产管理法》。
        四、本条第三款是有关弃耕抛荒的规定。承包经营耕地的单位或者个人，有按照承包合同的约定合理利用土地的义务，如果弃耕抛荒，就会浪费国家和集体的土地尤其是耕地资源，作为发包单位有权终止承包合同，收回发包的耕地。这对防止耕地撂荒、保护耕地具有重要意义。
        第三十八条    国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。
        国家依法保护开发者的合法权益。
        【释义】    本条是关于未利用土地开发的规定。
        一、根据原国家土地管理局1991年和1994年全国待开发土地资源调查及修订结果以及最近完成的全国土地详查数据汇总成果，我国现有耕地后备资源2．02亿亩，按0．6的垦殖率计算，可开垦成耕地1．2亿亩。今后，我国城市建设、能源、交通、水利等设施的建设需要占用一些耕地，为改善生态环境，还有一部分耕地需要退耕还林还牧。要实行耕地总量平衡，必须补充新的耕地，对未利用土地的开发，将是我国补充耕地的一种有效途径。为此，这次修订《土地管理法》，增加本条规定。
        二、本条第一款是关于土地开发条件的规定。土地开发是通过一定的技术经济手段，扩大对土地的有效利用范围，提高土地利用深度的一种手段。土地开发的对象是具有一定开发潜力和开发价值的未利用土地。土地开发必须具备一定的条件，一是必须符合土地利用总体规划，在土地利用总体规划允许开发的区域内开发；二是有利于保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化。对未利用土地的开发，必须注意对生态环境的影响，如果开发后会造成对生态环境的破坏，导致水土流失和土地荒漠化的，就不应开发；三是适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。农用地包括耕地、林地、草地、农田水利地、养殖水面等。这些农用地是我国目前迫切需要而后备资源又相对不足的。因此，农用地优先是未利用土地开发的一个重要原则。
        三、本条第二款是关于保护土地开发者合法权益的规定。单位和个人依法取得的对未利用土地的土地开发权，是受法律保护的、土地开发者有权对土地进行开发并取得利益，任何单位和个人不得侵犯。
        第三十九条    开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。
        根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。
        【释义】    本条是关于开垦未利用土地的规定。
        一、1998年入汛以来，我国一些地方遭受了严重的洪水灾害。特别是长江发生了自1954年以来的又一次全流域性特大洪水，松花江、嫩江出现超历史记录的特大洪水，引起举国上下的高度关注。洪水过后，也引起了人们对生态环境保护的高度重视。近年来，随着人口的增加，与水争地的现象日趋严重，大量湖泊和江河滩地被围垦，降低了湖泊的调蓄能力和河道的行洪能力，陡坡开荒、毁林开荒和乱砍滥伐林木现象大量存在，水土流失加剧，河道湖泊严重淤积。为此，九届全国人大常委会第四次会议在第三次审议《土地管理法（修订草案）》时增加了本条规定，其宗旨在于规范耕地开垦行为，保护生态环境。
        二、本条第一款是关于开垦土地应具备的条件以及禁止开垦土地的规定。开垦未利用的土地，必须具备以下几个条件：一是必须经过科学论证和评估。所谓科学的论证和评估，是指对未利用土地的性能、可利用的经济社会价值、开垦对周围环境的影响等因素进行科学的论证，综合评估。经过论证、评估后，认为开垦价值大，不破坏生态环境的，经依法批准后，可组织开垦，认为开垦价值不好，并对生态环境有影响的，就不应开垦。二是必须在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内进行。三是必须经依法批准。未经批准，不得擅自开垦。开垦土地除了具备以上几个条件之外，还必须注意对林地、草原、江河湖滩地的特别保护。森林作为土地的天然植被，具有涵养水源、保持水木、调节气候、防止污染和减少自然灾害的作用。我国森林覆盖率本身就比较低，因此，毁坏森林开垦耕地的行为必须禁止。草原也是土地的一个重要部分，是畜牧业生产的基本生产资料，是整个自然生态环境的重要组成部分，因此，毁坏草原开垦耕地的行为同样也应禁止。
        所谓围湖造田，是用堤坝等把湖滩地围起来种植或者开垦；所谓江河滩地，是指江河、湖泊水深时淹没、水浅时露出的地方。盲目围湖造田或者侵占江河滩地，降低了天然水域的调蓄和宣泄能力，人为地增加洪涝灾害，因此，必须予以禁止。
        三、本条第二款是对破坏生态环境开垦、围垦的土地的处理。主要措施是根据土地利用总体规划，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖，这是保护生态环境的客观需要。
        第四十条    开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定开发单位或者个人长期使用。
        【释义】    本条是关于对未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩进行农业开发的规定。
        所谓未确定使用权，是指国有土地没有确定给具体的单位或者个人使用；所谓荒山，是指树木郁闭度小于10％，表层为土质，生长杂草的宜林山地；所谓荒地，是指尚未开垦种植或曾开垦而长期废弃的土地；所谓荒滩，是指河滩、海滩等浅滩。开发国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，是增加农用地面积，促进后备资源开发的重要途径，但是应当经县级以上人民政府依法批准。对于各级政府的具体审批权限，将在《土地管理法实施条例》中予以明确。同时，为了鼓励单位和个人对国有荒山、荒地、荒滩进行农业开发，本条规定，对于开发出来的土地，可以确定给开发单位或者个人长期使用。
        第四十一条    国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。
        地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。
        【释义】    本条是关于土地整理的规定。
        一、土地整理起源于中世纪的欧洲，法、德等国家较早开始土地整理的实践，1953年，联邦德国在以前有关土地整理法律规定的基础上，制订并颁布了第一部《土地整理法》，之后，世界许多国家和地区借鉴引用先进的土地整理经验。德国、法国、俄国、加拿大等国，将调整土地利用结构和土地关系，实现土地利用规划目标的实现过程，称为土地整理；日本称为土地整治或整备；韩国称为土地调整；我国台湾地区称为土地重划。名称虽然不同，但土地整理的主要内容基本相同，其中德国和台湾地区的土地整理最具有代表性。德国土地整理在十九世纪及以前时期，主要内容是针对农地分散、零碎，实施集中的措施，以改善农业生产经营条件。二十世纪30年代，结合基础设施的公共事业建设开展土地整理。到70年代，德国土地整理的内容又增加了景观和环境保护，通过土地整理追求经济、社会、环境效益的统一和协调。1958年，我国台湾地区首先在台南县试验农地重划，历时8个月完成，实现了重划区域内水利改良、渠系和道路完善、地块集中的目的，土地面貌和环境大为改观，农产品生产增加30％左右，并且还大大降低了生产成本。此后，土地整理在全区推开，1962～1995年共整理农地累计40万公顷，并形成了农地和都市土地整理的体系。
        二、在我国，土地整理的雏形很早以前就出现了。本世纪初，制订有“土地整理章程”。新中国成立后，进行了多次以基本农田建设为主要内容的土地整理。改革开放后，特别是近几年，一些地方根据经济社会发展的需要，借鉴国内外经验，结合当地实际情况，开展了土地整理活动。上海、天津、江苏、浙江、山东、湖北、河南、安徽等省出现了土地整理好的典型。从各地实践经验看，通过对田、水、路、林、村等实行综合整治，增加了耕地面积，提高了耕地质量，改善了农村生产、生活条件和环境，降低了农业生产成本，增加了农民收入，促进了农村社会、经济全面发展。实践证明，土地整理是一项见效快、质量高、投入少的系统工程，是增加有效耕地面积的主要途径。据有关方面初步预测，今后15年，只要领导重视，严格管理和指导，并增加投入，通过土地整理，全国至少可增加耕地1亿多亩。土地整理是实现耕地总量动态平衡的重要途径。中共中央、国务院“关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知”中对土地整理采取鼓励的态度，明确指出：“积极推进土地整理，搞好土地建设。各地要大力总结和推广土地整理的经验、按照土地利用总体规划的要求，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好土地建设，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境”。为此，这次修改《土地管理法》，增加了本条的规定。
        三、本条第一款是关于土地整理内容的规定。土地整理的内容是随着一个国家经济、社会的发展而不断变化的。根据我国国情，现阶段我国土地整理的重点是按照土地利用总体规划的要求，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好土地建设，提高耕地质量、增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境。需要说明的是，土地整理的内容虽然包含了以往的土地平整、农田水利基本建设、低产田改造等．但又不等同于这些工作。土地整理的内涵更加丰富，层次更高，首先，土地整理不是简单地对某一地块采取单项的治理措施，而是按照经济社会发展的需求，按照土地利用总体规划，综合体现农、林、水、村镇建设、环境保护等要求，重新安排河山、建设美丽家园的一个综合性事业；其次，它不是单纯地增加可利用土地的面积，而是要提高土地的质量，提高土地的使用效率和产出率；第三，它不是简单地增加对土地的投入，而是要讲求投入产出，形成良性运行机制。土地整理是经济社会发展到一定阶段，对土地利用在广度、深度和空间配置方式上提出的新要求，是建立在社会主义市场经济基础上的，与经济体制和经济增长方式转变的客观要求紧密结合。土地整理的程序应当按照以下几个步骤进行：
        1．选择土地整理区域。包括分析土地整理的潜力，准备土地整理的资金和技术条件，确定土地整理的目标和要求。经与初选区域有关单位、个人充分协调，取得理解和支持后，选定开展土地整理的区域，并予以公告。
        2．进行土地整理规划和设计。根据选定区域的土地利用总体规划的原则要求，编制实施土地整理规划设计，并经广泛征求土地整理参与者的意见，修改完善规划和设计后，申请批准。
        3．通过法律程序批准土地整理实施。根据法律或者政策性规定，通过一定的法律程序，审查土地整理规划设计，经批准的，向社会公告后才准许其实施。
        4．组织土地整理实施，按照批准的土地整理规划和设计，在区域内动员人力、物力、财力，开展土地整理活动。土地整理实施通过调查和测量确定权属，进行工程建设，经过土地评估并重新配置后，最终以登记发证的法律手段，确定整理成果。
        5．宣布土地整理结束。在完成土地整理任务，达到预定目标后，开展地籍更新、资料汇总和归档等工作，形成报告，经法律规定的程序审查验收。最后，宣布土地整理结束。
        四、按照本条第一款的规定，土地整理主要由县、乡（镇）人民政府组织农村集体经济组织进行，而土地行政主管部门则担负着规划、指导、保证的职能。具体来说，应该做好以下六个方面的工作：一是依据土地利用总体规划，组织编制土地整理专项规划；二是负责土地整理前权属的确认和整理后权属的划分、变更，进行土地的属性数据和图形数据的管理；三是负责土地整理量的验收和配合有关部门做好质的验收；四是通过示范，起到指导和推动作用；五是制定和执行有关的土地管理方面的政策；六是保护土地整理的成果。
        五、本条第二款规定了地方各级人民政府在土地整理中的主要任务，即采取各种措施，对中产田、低产田进行改造，对闲散地和废弃地进行整治。这也是土地整理的重要内容之一。所谓闲散地，是指已利用面积以外的零星土地，包括田头、地角村边、路旁河滩以及废弃的大坑、场院等。这些土地虽然比较零碎，但位于已开发利用的土地之间，地理位置比较优越，易于开发，用少量的投资即可获得比较高的经济效益。所谓废弃地，是指采矿等企业废弃不用的土地，对这部分土地的恢复利用也非常重要。这种土地整理与前一款规定的土地整理相比，内容比较单一。
        第四十二条    因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。
        【释义】    本条是关于土地复垦的规定。
        一、所谓土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。据对全国待开发复垦土地资源调查和有关典型调查的综合分析，我国现有工矿废弃地等待复垦的土地资源约6000万亩。按50％比例复垦为耕地，全国可增加耕地约3000万亩左右。土地复垦是确保我国耕地总量动态平衡的又一个重要措施。因此，这次修改《土地管理法》，增加了本条规定。
        二、土地复垦按照“谁破坏、谁复垦”的原则，由造成土地破坏的单位和个人承担土地复垦义务。有土地复垦任务的企业应当把土地复垦指标纳入生产建设计划；有土地复垦任务的建设项目，其可行性研究报告和设计任务书应当包括土地复垦的内容。复垦后的土地达到复垦标准，并经土地行政主管部门会同有关行业管理部门验收合格后，方可交付使用。土地复垦标准，由土地行政主管部门会同有关行业管理部门确定。土地复垦既可以由造成破坏的单位和个人自行复垦，也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。承包复垦土地，应当以合同形式确定承、发包双方的权利和义务。
        三、造成土地破坏的单位和个人没有条件复垦或者复垦的土地经土地行政主管部门验收后不合格的，应当缴纳土地复垦费。其中，基本建设过程中破坏的土地，土地复垦费从基本建设投资中列支；生产过程中破坏的土地，土地复垦费从企业更新改造资金和生产发展基金中列支。土地复垦费专款用于土地复垦，任何单位和个人不得挪用。同时，复垦后的土地应当优先用于农业。这是由我国人均耕地少，耕地后备资源不足的实际情况决定的，有条件复垦为耕地的，应当首先复垦为耕地，以便能真正增加耕地的有效面积。