授权立法

Authorized Legislation, “职权立法”的对称。指行政机关作为被授权机关依据授权法的授权在授权范围之内并依据授权法所规定的立法程序和目的制定具有法律效力的规范性文件的活动。可见，授权立法是权力机关将宪法赋予自己的立法权限通过授权转让或委托给行政机关，让其代理自己进行立法活动。行政立法权的确认方式表现为授权法。授权立法权来源于权力机关的立法权。授权立法分为两种形式：一种是一般授权立法，即在某一项法律或法规的条款中，授权某一行政机关制定具体的行政法规范；另一种是特别授权立法，是由最高国家权力机关将本来由它行使的制定某一方面法律的权力授予行政机关行使。一般授权立法的特点是：(1)其立法权力来源于相应法律法规的授权；(2)可制定执行性的行政法规范，以执行相应的法律、法规；(3)可制定补充性法律规范，以补充已经发布的法律、法规。特别授权立法的特点是：(1)所制定的法律规范的效力往往高于一般行政法律规范；(2)具有实验性立法的性质；(3)内容、范围、时限、备案、批准等有具体严格的条件限制。 中国在2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》中，有了授权立法的明确规定。其第9条规定,本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚，对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。第10条规定,授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。第11条规定,授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

　　是立法机关(议会)在它所制定的一项原则立法(授权法)中，规定将某些具体事项立法授予行政部门，专门设立的机关，司法机关或地方国家机关。不同于授权法，后者指授权立法的整个活动或者过程，包括授权机关制定授权法和被授权的机关根据授权法的立法活动。

　　授权立法有如下特征：

　　第一，从属性，即授权立法来源于享有职权立法权机构的授权，从属于职权立法，是由职权立法派生出来的。

　　第二，有限性，即授权立法不仅受到宪法限制，还直接受到授权法限制，受到授权机关的监督和制约。

　　第三，灵活性，授权立法根据社会的不断变化，及时制定或修改法律实施细则、处理突发事件，它是在宪法高度稳定性、分权原则权威性与社会对政府职能灵活性需要之间的一种平衡。

　　由于中国授权立法理论的欠缺和立法的技术不成熟，导致授权立法仍然存在许多不足，具体表现在以下几个方面：

　　1、授权主体不明

　　中国现行的法律没有明确地规定授权主体，这一主体包括授权主体和被授权主体，但中国的法律对两者均无准确界定，中国对被授权方规定的不明确，在法条授权中表现的尤为突出，经常用“国务院有关部门”这样模糊语言来规定被授权方，在这种情况下，各个享有某种立法权的机关，都在进行授权立法，导致了我国的立法授权的混乱。另外，对于被授权主体的范围也不明确，如我国被授权的主体在一定条件下可以扩大，但是否可以扩大到除立法机关以外的其他国家机关和社会团体、群众性组织，目前在我国还没有法律依据。因此被授权机关也具有随意性。

　　2、授权事项范围不明

　　我国的授权立法事项既没有宪法的原则规定，也缺乏具体的法律限制条件。实践中，一般由全国人大及其常委会依照“情势需要”原则来确定，以致授权立法事项具有很大的随意性。

　　3、授权条款不规范、程序不完善

　　通常授权标准由授权的目的、范围、内容、期限、程序等因素构成。而我国的法律规范授权中缺乏这种明确的规定。因而授权条款出现内容不完整、目的不明确、更没有严格的授权立法的期限和监督程序规定。这些为授权立法的良好实施和运行埋下了隐患。例如，行政机关的立法一般要求应当广泛听取意见，举行听证。但是《立法法》第58条只是规定了可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见。行政机关在进行授权立法的时候有很大的自主权。在现实的行政立法实践中，虽然行政机关通过咨询、协商、征求意见等形式收集民意，进行利益协调，但真正参与行政立法过程，并影响行政立法结果的往往是实力雄厚的企业和财团，听证程序适用的很少，导致行政立法的偏私，不利于增加法律的可接受性。

　　4、授权立法监督制度不完善

　　从现有的授权立法监督形式来看，我国的监督形式主要是批准和备案。但在实践中，全国人大常委会在备案过程中并未进行有效审查，目前还没有行使过一次不予备案的权力，对于备案的时间、形式等条件，法律并没有具体规定，以致一些机关立法后长时间没有向有关机关备案。批准的标准不具体、不明确，使批准存在着一定的随意性，是否批准完全由批准机关自己掌握，并无须作出解释。从已有的监督方式看，大部分是事后监督，应有必要的事前监督作为互补。监督程序没有基本的统一规定，给监督实践造成一定的操作困难。

　　1、提供法律依据，完善授权法

　　中国许多授权法的形式要件不规范，内容规定不完备，对授权主体和受权主体的资格、授权的条件、时限、行政法规和规章的权限范围，及它们与法律和地方性法规权限的区别和关系等内容规定不足，给授权立法实践中纠纷的解决带来许多困难。所以完备授权法的内容和形式应是立法工作的重心。授权立法作为立法活动中的一项重要的立法制度，《立法法》对此应单独立章进行详细的规定。

　　完善授权立法的内容。应该通过《宪法》和《立法法》的修改完善对授权立法的规定，也可以制定《授权法》对其进行详细的规定，这些内容应包括以下这些：首先，明确授权立法的主体和权限。同时应对法律、法规、和规章之间的立法权限作明确的划分，应规定法律中的“保留事项”和专属立法事项不得授权，被授权机关不得再把权力转授给其他机关。其次，设定授权立法的标准。特别在授权决定中应规定具体的标准，这一标准包括授权立法的依据、范围和目的。再次，规定授权立法统一的程序。《立法法》虽然对行政法规和行政规章的制定程序以作了较详细的规定，但授权立法不仅仅只局限于行政法规和规章。最后，还应明确授权的有效期限。

　　2、加强授权立法程序制度的建设

　　授权立法程序是规范和控制授权立法权运行的规则，体现了对授权立法权运行的规范和制约。授权立法的出现使得行政机关获得大量的自由裁量权，而日益复杂的社会现实和不断涌现的新现象、新问题使得完全依靠实体法的精确预测和详尽规定来实现制约行政机关立法中自由裁量权的想法变得不现实。必须借助程序制度来制约行政机关立法权。国外许多国家法律都规定，被授权机关在行使授权时，要遵守协商、听证、公布实施等基本程序，我国也应当明确规定授权立法的正式程序，尤其是协商、听证等具有民主、公正性的科学程序，例如：规范授权主体与受权主体的资格审查程序、完善批准程序和备案程序、确立授权立法公开程序和公众参与程序等。使立法律更加公允，容易得到人们的自觉遵守和执行。

　　3、授权立法监督机制的完善

　　任何一项法律制度的有效运作都需要以完善的监督为基础，就授权立法制度而言，对它的监督应关注以下几点。

　　监督主体，对授权立法的监督应尽量由处于中立地位的机关来进行。授权机关对授权立法享有当然的监督权，但是这种监督往往是属于同一机关内部的隶属监督，很难保证监督的中立性。即使是人大和常委会的监督，由于立法任务的繁重和缺乏相应的专门审查监督机关，监督力度和实效很低。

　　监督方式。一般可分为事前监督和事后监督。授权立法的事前监督主要包括批准和备案。我国宪法、法律和法规中都规定地方性法规和行政规章应当向全国人大常委会、国务院备案，但没有规定全国人大常委会和国务院具体负责这一工作的部门，这就使得备案工作缺乏组织保障，因此对授权立法的备案应有的具体工作部门来负责。而批准制度在目前的授权立法中适用的不是很普遍，由于这一制度对于授权立法的监督很有效，授权机关认为被授权机关的立法不符合授权的目的和范围，可以不予批准。因此应设立授权立法的批准制度。

　　监督标准。授权立法监督的主体应以不越权为标准，即授权立法的内容不得违背宪法、法律、法规的基本原则和超越授权法规定的授权范围。授权立法作为与职权立法相辅相成的立法活动之一，必将在世界各国得到广泛运用和迅速发展。中国应当借鉴西方国家在授权立法方面的先进经验，来推进和完善授权立法制度。