反洗钱行政调查

　　所谓反洗钱行政调查，即反洗钱行政主体为了进一步补充信息和收集资料，依照法定职权和程序对可疑交易的有关情况进行调查核实的行政管理行为。它同时具备程序法和实体法上的意义，为行政主体判断可疑交易信息做出事实上的准备，即通过对行政调查所获得的资料进行分析处理，可以帮助行政主体确认可疑线索是否涉嫌洗钱行为，为实现“大额和可疑交易信息一有价值的可疑交易线索一涉嫌洗钱等违法犯罪的金融情报”的转化并予移送提供了相应的证据支持(见图1)。

　　(1)反洗钱行政调查的主体只能是人民银行、工商、税务、海关等行政主体。

　　(2)反洗钱行政调查是反洗钱行政执法机关的职权行为，具有强制性特点。

　　(3)反洗钱行政调查只能在法律法规规定的职权范围内进行。

　　(4)反洗钱行政调查的目的是收集、补充有关可疑交易信息和资料。

　　(5)反洗钱行政调查行为具有程序性，由相关步骤、顺序及方式所构成。

　　(6)反洗钱行政调查一般间接影响调查对象的权益。

　　(1)2003年9月银监分设后，中国人民银行的“三定方案”明确规定：“原由公安部承担的组织协调国家反洗钱工作的职责转由中国人民银行承担”，并在中国人民银行主要职责中明确“组织协调国家反洗钱工作，指导、部署金融业反洗钱工作，承担反洗钱的资金监测职责(2)2003年底，新修订的《中国人民银行法》第一章第四条第十款规定： 中国人民银行履行“指导部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测”的职责;第五章第三十二条第九款规定，中国人民银行有权对金融机构、其他单位和个人 “执行有关反洗钱规定的行为”进行检查监督。因此，中国人民反洗钱行政调查权具有明确的法律和行政依据。

　　1.现场调查

　　两点一线式。也可以称为“点对点”的核查方式，是指反洗钱工作人员直接深入与调查对象有关的单位(以下简称调查客体)对可疑线索进行的实地核查。这种方式中间环节最少，核查效率最高;知晓人员范围最小，安全保密性最强。这些特点要求调查客体不但要熟知反洗钱法律法规，懂得“点对点” 核查可疑线索对陕速打击洗钱行为和维护金融稳定的重要意义，而且要无条件配合反洗钱工作人员进行核查。这种核查方式对实施环境要求较高，适合反洗钱工作开展成效显著时采用。在实施过程中应适当关注安全问题。

　　先直后横式。是指反冼钱工作人员先到所属分支机构阐明情况，利用分支机构在当地影响，由分支机构派人引领，深入调查客体对可疑线索进行的实地核查。由于通过分支机构，增加了中间环节，需要一定时间，效率比两点一线式要低;知晓的人员范围相对较大，安全保密性较强，有先易后难的特点。

　　但如果分支机构在当地有一定的影响力，这种方式实施起来难度不大，且具有较强操作性，适合反洗钱工作开展的初期采用。

　　先横后直式。是指反洗钱工作人员先到调查客体的上级机构阐明情况，由该机构派人引领深入其所属分支机构对可疑线索进行的实地核查。这种方式的效率和安全保密性与先直后横式相当，有先难后易的特点。由于先到调查客体的上级机构沟通，需要自身具有很强的影响力，在反洗钱工作开展取得一定成效时期，可运用此方式进行核查。

　　横直交替式。即先直后横式与先横后直式交替运用对可疑线索进行的现场核查。有些可疑线索涉及地点较多，涉及领域较广，又各地实施现场核查的环境不一，可视不同情况采取横直交替式核查。这种方式适合对较复杂可疑线索的核查，但由于中间环节较多，知晓的人员较广，实施时要灵活，注意核查效率并做好安全保密工作。

　　双管齐下式。即同时运用先直后横式和先横后直式对可疑线索进行的现场核查。这种方式表面上看力度最大，实际上效率最低，实施起来比较混乱且易产生矛盾，安全保密性也最差。调查时不宜采用。

　　2.非现场调查

　　先直后横式。是指调查主体通过信函或内部网络等途径将调查内容先传给所属分支机构，再由分支机构传给调查客体，要求其对可疑线索进行核查并按时逐级反馈的过程。

　　先横后直式。是指调查主体通过信函或内部网络等途径将调查内容先传给调查客体的上级机构，再由上级机构传给调查客体，由调查客体对可疑线索进行核查并按时逐级反馈的过程。

　　直线式。是指调查主体通过信函或内部网络等途径将调查内容直接传给调查客体，由调查客体对可疑线索进行核查并按时直接反馈给调查主体的过程。

　　3. 现场与非现场调查对比

　　1.效率分析在现场调查过程中，反冼钱工作人员往往借助现代交通工具直接深入现场，充分运用各种影印设备进行核查，利用现代通讯技术交流沟通，进入现场快，核查时间短，效率较高。非现场检查的效率取决于核查内容的邮寄方式及网络安全技术的应用，如果互联网或局域网的安全技术有保证，通过网络进行非现场核查的效率也是很高的。

　　2.安全保密性分析现场调查需与有关单位沟通，调阅有关资料进行核对，有时需要面见有关人员了解情况，核查时容易引人关注，知晓人员范围相对较大，需特别注意安全保密工作。非现场调查通过邮寄或网络完成，知晓人员相对较少，安全保密性好。

　　3.成本分析由于现场调查离不开现代交通、通讯工具，离不开现代影印、电子设备，又涉及食宿接待等问题，往往所需费用相对较大，实旌成本较高。非现场检查中，如果互联网安全保密有保障，成本最低;自建局域网络进行核查，成本需要计算。

　　4.反馈分析现场调查情况的反馈是由调查主体中反洗钱工作人员来完成的，他们相对熟悉核查程序，了解核查任务，撰写的反馈情况往往更全面，分析也更透彻。

　　非现场调查的情况反馈是由调查客体完成的，撰写的反馈情况往往深度不够。

　　5.实施环境分析在一般情况下，只要能确保安全保密，就可以实施现场调查;非现场调查除需要安全保密条件外，还应具备先进的邮政传递系统，成熟的网络及其安全技术支持等，对实施环境要求较高。

　　(一)当前调查工作整体情况。

　　1、基本情况。从2003年3月“一个规定，两个办法” 实施至今，广东省共组织了反洗钱行政调查239宗，涵盖企业和个人4554人次，核查账户4816个，涉及交易笔数62432笔、交易金额485103万元人民币和624673万美元，经行政调查后移送公安部门涉嫌洗钱金融情报1宗(详见表1)。

　　2、具体特点。一是“单线比联合多”，即反洗钱行政调查以人民银行和外汇局为主，相关部门联合调查尚未启动。二是“间接比直接多”，即反洗钱行政调查主要采取间接行政调查方式，依靠金融机构的配合进行调查取证。三是“调查比移交多”，即反洗钱行政调查虽然已有起步，但整体效果不理想。经行政调查后符合公安部门移送条件的涉嫌洗钱犯罪金融情报不多，能达到立案标准的更加寥寥无几。四是“外币比本币多”，即外汇局发出的行政调查函多于人民银行，外汇资金可疑核查比人民币次数多、金额大。五是“个人比企业多”，即反洗钱行政调查的对象个人比企业多，且涉及的个人账户数量亦超过企业账户。

　　(二)实际操作流程。

　　1、调查的启动条件。据调查，目前人民银行主要针对下列情形之一启动行政调查程序进行核查：(1)人民银行(外汇局)对反洗钱上报信息进行筛选、甄别和分析后认为需要核查的;(2)反洗钱现场检查工作中发现有异常可疑线索，需进一步核查的;(3)同一系统其他行(局)提请协查的;(4)上级行(局)要求协查的;(5)司法机关、行政执法机关和监管机关提请协查的;(6)被举报洗钱嫌疑但又未达立案标准的;(7)其他需要调查取证的情形。

　　2、调查的实施程序。目前，反洗钱行政调查无论采用直接行政调查还是间接行政调查的方式，有关程序大致相同。具体步骤：(1)事先函发通知相关银行，明确告知所需提供的资料、核查内容和要求等事项;(2)实施调查行为。如要求银行提供交易记录及原始凭证、直接询问报告员(信息员)、调查可疑客户工商税务登记等相关情况;(3)对反馈资料分析处理，以判断可疑资金是否涉嫌洗钱。对上级行(局)提供线索要求核查的以及本行(局)在核查工作中发现线索并查明有涉嫌违法犯罪行为的，于核查结束后将核查情况报上级行(局); 其它途径移交核查线索的，将协查结果反馈移交方; 发现涉嫌洗钱犯罪行为或其他违法犯罪行为的，按规定移交相关部门查处。

　　3、调查的对象范围。目前，反洗钱行政调查主要针对可疑交易客户及其主要交易对手，人民银行(外汇局)往往通过核查银行的留存资料来补充取证，包括补充调查该客户的基本情况、资金收付及交易金额、补充核实与该账户相关主要交易对手情况等。商业银行一般不纳入调查对象的范围，但下列行为例外：(1)商业银行自营业务资金交易行为存在异常特征;(2)商业银行对客户可疑交易信息故意隐瞒不报;(3)商业银行违反规定为可疑交易提供便利条件;(4)商业银行将行政调查信息泄露给可疑客户或他人;(5)其他行为。

　　1、反洗钱行政调查职能法律规定不够清晰。

　　一是基层行调查缺乏法律依据。由于人民银行分支机构在地方行使该职能仍缺乏法律依据，致使组织协调反洗钱工作在地方遇到不少阻滞，跨部门的协调机制难以启动，制约反洗钱行政调查工作的正常开展。

　　二是法律法规有待进一步细化。对人民银行反洗钱行政调查的职权范围缺乏法律明文上的配套安排，调查企业和个人的涉嫌洗钱行为尚缺乏配套法规的支持。同时，人民银行作为国家反洗钱的牵头组织和协调单位和行政主管机关，对反洗钱行政调查职责也缺乏统一规范的操作指引。

　　2、对配合协查的权利和义务法律规定较为笼统。

　　一是“责不清”。目前，对商业银行协查的义务没有作出具体规定，也没有明确商业银行不履行义务应承担的法律责任，对商业银行的行为约束力度不够。

　　二是“权不明”。对于无关的调查要求，商业银行应有权不予配合，对于程序和手续不合法的协查通知同样有权拒绝执行。但实际情况是，商业银行协查的权益未能得到法律上的明文保护和应有的尊重。

　　3、调查范围的局限性。

　　一是报告主体范围有限。目前，承担报告可疑交易义务的主体仅限于银行类金融机构，而非银行类金融机构和其它实体尚未纳入反洗钱监管范围，导致银行系统外的反洗钱监管缺乏充足的信息来源，调查活动难以涉及全部相关实体。

　　二是调查思路狭窄。一般来说，洗钱行为多在不同银行和不同地区间快速转移和转换货币或价值。而目前的反洗钱行政调查仅局限于同一个报告行内发生的可疑交易信息，跨行、跨地区的联合调查没有启动，行政调查效果受到限制。

　　三是监测各自为政。目前，本外币信息人为分开报送，同样不利于可疑线索的追踪和核查，资源无法有效整合，行政调查作用受到很大的限制。尤其是目前跨境洗钱犯罪日益猖獗，由于本外币实施的行政调查各自为政，面对跨境洗钱的威胁，虽然也采取了一些行动和措施，但收效甚微。

　　四是技术手段单一，信息共享程度低。目前，调查的主要手段仍是查阅和分析银行留存资料，存在“信息面窄、成本高、协查效果不明显”的困难。对弄清可疑客户的真实背景、财产状况等缺乏有效手段和途径，难以深入了解资金转移背后的真实意图。同时，人民银行尚未能与其他政府部门建立金融情报信息网络，实现信息资源共享;新技术和新设备的开发和应用明显滞后，远远不能满足反洗钱行政调查的现实需要。

　　4、反洗钱行政调查保密性和时效性差。

　　反洗钱行政调查从启动到终结历经的中间环节过多、线路过长，既不利于涉密信息的安全，也不利于及时发现问题。启动后主要采取了核查(协查)通知的形式逐层下发(具体流程见图2、图3)，这种“广而告之”的文件传递方式不仅人为增加调查成本，而且容易贻误时机，还有可能造成泄密，让不法分子有可乘之机，有悖于反洗钱行政调查的保密和效率原则。

　　5、行政调查反馈信息的分析判断尺度难把握。

　　由于缺乏多方面的信息来源，单靠反洗钱工作人员分析甄别反馈的情报信息，很难判定哪些情况需要重点关注并上报，哪些情况属于涉嫌洗钱犯罪或其他违法行为需要直接移送公安等执法部门，哪些情况属于违反现金管理规定或银行结算管理规定需移交相关部门查处。

　　目前，我国反洗钱工作尚处起步阶段，难免存在一定的制度缺陷，这也是我国反洗钱机制发展完善过程中难以避免的现实问题。为构建反洗钱的长效机制，反洗钱行政调查制度的设计和完善是必不可少的重要内容与环节。

　　(一)反洗钱行政调查的制度设计。

　　反洗钱行政调查的制度设计须遵循以下原则：

　　l、依法行政原则。从内容上讲，依法行政原则指行政主体履行反洗钱行政调查职能，必须有法律授权，并依据法律、法规和规章的规定进行，包括行政调查主体合法、调查手段合法、行政调查程序合法、行政调查的目的合法等。行政主体进行反洗钱行政调查活动，不得与法律规范相抵触。

　　2、职权匹配原则。职权匹配原则指反洗钱行政主体调查收集信息资料的活动都应与职权行为相关，行政主体可主动进行调查，并且对使用何种调查方法有自由裁量权。行政主体调查范围应是与个案有关的可疑账户资金收什隋况、账户真实受益人、代理人以及主要交易对手情况。

　　3、正当程序原则。正当程序原则指行政主体在反洗钱行政调查时必须遵守有关程序性规则的规定。正当的程序有助于行政主体对可疑交易情报作出正确的识别和判断，反之，如果程序上存在瑕疵，就会从根本上动摇行政行为的合法性和合理性基础。

　　4、注重效率原则。效率是从程序经济性的角度对反洗钱行政调查提出的价值目标，期望用最少的行政资源投入获取最大的执法效益。针对洗钱资金流动性强、不易被觉察的特点，为能及时发现和控制洗钱犯罪，行政主体应尽可能采取直接简便的调查程序，争取在最短的时间内收集到证明事实真相的第一手材料。

　　5、严格保密原则。保密原则指参与反洗钱行政调查的人员均不得将调查涉及的潜在洗钱活动信息向可疑客户或他人泄露，也不得向任何单位或个人透露客户被询问、核查和调查的信息，未经批准不得对外披露有关调查资料。

　　(二)“控制与救济”措施设计。

　　1、救济制度前提— —调查不当。从性质和特征来看，反洗钱行政主体对其行使行政调查职责具有自由裁量权，它有可能对调查对象或第三方带来影响。主要有：(1)反洗钱行政调查主体上的瑕疵。如行政主体不恰当启动行政调查; 或者调查权被不恰当的转移。(2)反洗钱行政调查内容和手段上的瑕疵。如缺乏证据或事实不清;调查手段的使用上超出了合理性比例，影响到调查对象或第三方的合法权益。(3)反洗钱行政调查程序上的瑕疵。如未表明身份、未说明调查理由等。

　　由于反洗钱行政调查的启动常基于主观判断，因此有必要在行政调查启动之初就对调查手段、内容、范围等加以规范，严格有关程序的规定，从而尽量避免调查方面的瑕疵。

　　2、救济措施。当反洗钱行政主体在行使调查职权过程中，如行为不当给调查对象或第三方的合法权益造成侵害时，调查对象或第三方可以提起行政救济：(1) 当行政主体应该调查而未进行调查时，如果行政决定尚未作出，可以向行政主体要求进行调查，行政主体拒绝时再向法院提起履行之诉;如果行政决定已经作出，可就此提出行政复议或行政诉讼。(2)当不应进行调查而行政主体却实施了调查行为，从而侵害调查对象或第三方的合法权益时，可以就此提出行政复议或行政诉讼并要求停止。(3)当行政调查仅存在程序上的瑕疵时，如任意增删调查的步骤等，由于程序瑕疵本身并不侵害调查对象或第三方的实体权益，一般不能向法院提起诉讼。如果法定的强制调查程序被违反，有可能使行政决定据以作出的事实失去可靠性基础时，可提起诉讼。另外，如果行政调查行为对调查对象或第三方造成损害，可向行政机关提出行政赔偿或向法院提起损害赔偿之诉。只有反洗钱行政调查的整个过程中都有了充分的救济作保障，才能在保证行政效率的基础上，规范和完善反洗钱行政调查行为。

　　(三)完善调查制度的建议

　　l、在法律层面明确赋予人民银行反洗钱行政调查职能，保障行政调查人员的职权。建议在《反洗钱法》中赋予人民银行履行反洗钱行政调查的职责，明确人民银行行使反洗钱行政调查的职权范围。规定人民银行不仅有权查询、核实可疑账户的交易情况，还应有权对可疑交易主体实施现场调查和取证。同时，对行政调查人员的法律保护也要规定清楚，确保调查人员的人身安全不受非法侵害。

　　2、制定统一的反洗钱行政调查法规，明确反洗钱行政调查必要的法律规则。目前，关于反洗钱行政调查的规定多数散见于一些部门规章中，很大程度上存在较笼统、片面的情况，使之缺乏指导性和可操作性，在客观上造成了行政调查随意性强、程序不规范的情况。

　　因此，亟需制定一部统一的反洗钱行政调查法规，从行政调查的主体、行政调查的对象、行政调查的程序、行政调查的方式、行政调查的范围、行政调查的救济、法律责任等方面作出明确规定，为行政调查活动提供法律依据。

　　3、联合公安部门成立反洗钱行政调查特别行动小组。充分发挥人民银行信息资源优势以及公安部门技术侦查手段优势，建立联合行动小组，加强双方的合作。应建立情报共享机制，为联手调查和打击洗钱犯罪提供必要的基础条件。还应建立科技信息交流机制，利用先进的科学技术手段对情况、材料、数据、案例等进行收集和统计分析，从而提高行政执法的效率。

　　4、拨备反洗钱行政调查专项经费，加大反洗钱资源投入。专项经费主要用于以下方面： 行政调查有关费用支出; 设备更新和技术改造; 为行政调查人员购买人身保险;对举报和协查有功的人员给予适当的物质奖励。其中，通过对举报人和协查人员激励的制度安排，可以促进商业银行和社会公众与行政机关的合作，有助于进一步调动各方面协助调查的积极性。

　　5、简化反洗钱行政调查流程，降低“泄露秘密”的风险。尽量减少行政调查环节，以更好地对信息保密，从长远看，反洗钱行政调查宜按属地管辖的原则来进行，即人民银行总行负责组织全国性的反洗钱行政调查，或者协调跨省际的行政调查行动; 人民银行各分支行负责启动对辖区内的可疑交易行政调查活动。既能发挥各地人民银行的主观能动性，又有效地减轻总行核查的压力。中国反洗钱监测分析中心应满足有关地方行政执法主体查询的需要提取大额交易信息数据，以解决目前行政调查被动的局面。

　　6、合理配置商业银行协查的权利和义务，确保反洗钱行政调查的顺利实施。要作出一定的制度安排来保障商业银行的权益，避免因反洗钱行政调查可能带来的负面影响，消除商业银行报送可疑交易和协助调查的顾虑。要特别注意商业银行报告可疑交易信息的事实不得对外泄露。另一方面，对商业银行协查义务的规定同样重要。商业银行在协查中敷衍了事或者不配合不协助的，应承担相应的法律责任。应将执行协查和配合调查的情况，作为其依法合规经营的重要内容。