行政复议

　　我国的行政复议，是指行政机关根据上级行政机关对下级行政机关的监督权，在当事人的申请和参加下，按照行政复议程序对具体行政行为进行合法性和适当性审查，并作出裁决解决行政侵权争议的活动。行政复议是为公民、法人和其他组织提供法律救济的行政监督制度。

　　我国现行的复议制度是作为行政诉讼的配套制度于1990年建立的。1990年12月24日国务院发布了行政复议条例，1994年10月9日国务院发布了关于修正该条例的决定。1999年4月第九届全国人大常委会第九次会议颁布了行政复议法，使行政复议脱离行政诉讼配套制度框架，建立起独立的国家行政复议制度。2007年5月国务院制定的《行政复议法实施条例》，对行政复议法的相关规定进行了细化，增加了这部法律的可操作性，进一步完善了现行行政复议制度。

　　建立独立行政复议制度的重要根据，是行政复议本身的法律性质。首先，行政复议是权利救济制度。行政复议的内容和目的，是通过处理行政争议对受到行政侵害的公民、法人和其他组织合法的权益提供法律救济。其次，行政复议是行政监督制度。行政复议的根据是上级行政机关对下级行政机关的层级监督权。这种层级监督权具有维持、撤销或者改变下级行政机关决定的内容。再次，行政复议是一种行政行为制度。行政复议是行政机关行使行政管理权的单方职权行为，可以直接规定公民、法人或者其他组织的权利义务。因此，行政机关的复议行为应当遵守行政活动的基本制度，应当具备具体行政行为的成立条件和合法条件。最后，行政复议是行政裁判制度。行政复议的活动方式是处理行政争议，应当遵守保证公正处理的复议程序。

　　行政复议的基本原则具有基础性和概括性。基础性是指基本原则构成其他具体规范的根据，概括性是指它体现具体规则的共同性和关联性。行政复议法规定的基本原则总起来说是一种义务性规则，规定了行政机关复议活动必须履行的基本法律义务，包括了合法、公正、公开、及时和便民五个方面。

　　合法原则是处理复议活动与法律相互关系的基本准则，它要求复议活动对法律的服从，具有与法律的一致性。合法性是克服行政复议中可能的袒护和取得公众信任的根本保证，也是其他基本原则的基础。没有合法原则，公开、公正、及时、便民等原则就失去根据。

　　公开原则是对行政复议方式的基本规定，它从原则上否定了行政秘密。作为行政复议机关的基本义务，应当满足和保障当事人和公众的了解权、监督权。行政复议活动应当为公众所了解，接受当事人和公众的监督。

　　公正原则是对行政复议活动过程和结果的基本要求，是评价行政复议正当性的重要准则。它要求禁止对任何一方当事人的偏私袒护，平等对待申请人和被申请人，无论是在程序权利上还是在对实体权利的处理上。它是一种实质意义上的合法性要求，覆盖面大，运用灵活。

　　及时原则是处理行政复议与行政效率相互关系的基本准则，其基本含义是指行政复议机关处理案件应当尽量程序简单、时间短暂，以使行政争议较快得到解决，行政关系得到较快确定，行政秩序得到较快恢复。及时原则是行政复议程序简单化的基本根据。及时原则就是效率原则，是对公正原则的必要补充。出于对公正与效率平衡的需要，公正原则的运用应当与及时原则有机结合起来。

　　便民原则是指行政复议应当将减少当事人的讼累和支出作为基本活动准则。行政复议应当尽量使当事人在复议中以最少的付出获得最有效的权利救济。例如，不收费、当事人选择复议机关、结案时间比较短等都是这一原则的体现。

　　行政复议有以下四个特点：

　　(1)提出行政复议的人，必须是认为行政机关行使职权的行为侵犯其合法权益的法人和其他组织。

　　(2)当事人提出行政复议，必须是在行政机关已经做出之后，如果行政机关尚没做出决定，则不存在复议问题。复议的任务是解决行政争议，而不是解决民事或其他争议。

　　(3)当事人对行政机关的行政决定不服，只能按法律规定，向有行政复议权的行政机关申请复议。

　　(4)行政复议，以书面审查为主，以不调解为原则。行政复议的结论做出后，即具有法律效力。只要法律未规定复议决定为终局裁决的，当事人对复议决定不服的，仍可以按的规定，向人民法院提请诉讼。

　　第三十一条 行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。

　　行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。

　　行政复议决定一经送达，即发生法律效力。

　　【释义】 本条是关于行政复议期限和行政复议决定书的规定。

　　依照本条一款规定，复议机关自受理复议申请之日起六十日内要作出复议决定，也就是说，六十日内要完成整个复议工作。受理之日，按本法第十二条、第十六条、第十八条、第十九条的规定，应当履行复议职责的行政机关收到复议申请书或接受申请人申请之日即为受理之日。在这里，属于按第十六条第二款收到申请并依法转送有关机关的县级人民政府收到申请之日不算“受理之日”，接受转送的行政机关，对属于自己管辖应予处理的复议申请，收到转来的申请之日应为“受理之日”。

　　根据本条规定，处理复议申请的整个期限是六十日。原行政复议条例规定，复议机关应在二个月内作出复议决定，这样不统一。如二月份收到的申请，办理期限实际上是五十九天，而十二月份收到的申请，办理期限实际上是六十二天;本法统一规定为六十天便于掌握。在这六十天里，行政机关要完成受理、要求被申请人答复、审查原具体行政行为的依据和证据、查清事实和依据、提出处理意见并完成文字报告、行政首长决定或集体讨论后作出决定等工作内容，最终对原具体行政行为是否合法和公正适当作出结论，因此还是较为紧张的，但非此不足以提高行政效率，保证行政工作的正常进行。

　　本条中的六十日不按工作日计算，国家法定节假日亦应计算在内，这是因为按照本法第四十条规定的精神，民事诉讼法的规定中没有将诸如春节、劳动节、国庆节、星期六和星期日排除于期限之外，只是规定期间最后一日为法定假日的，以假日之后第一日为最后一日，因此不能将法定假日不计算在期间内。

　　本条第一款规定法律规定的行政复议期限少于六十日的除外，是指少于六十日的应按具体规定的期限办理，例如：《外国人出入境管理法》第五十条规定，被处罚人对公安机关的罚款、拘留不服的在接到通知之日起十五日内，可以通过裁决机关或者直接向上一级公安机关申诉，上一级公安机关自接到申诉之日起十五日内作出最后裁决，这种对申诉的裁决即为复议，而其期限为十五天。

　　本款又规定：“情况复杂，不能在规定期限内作出复议决定的，经行政机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;延长期限最多不超过三十天”。

　　“情况复杂”是指案件本身情况复杂，如涉及的问题多，有较多实质性问题需要研究或更多的时间方能搞清楚，以及其他一些在法定期限内无法完成又必须完成的工作。

　　“经行政复议机关负责人批准”是指由复议机构将情况写成书面报告，报请本机关负责分管复议工作的领导同志同意即为批准，这是按行政机关一般工作要求办理。复议机关应当注意不得以此为由变相延长复议期限。

　　“延长期限最多不得超过三十天”是指延长日期只能在三十日内，可以是五天、十天，也可以是十五天、二十五天，但不得多于三十天;而且只能延长一次，不得多次延长。凡是延长复议期限的，应当书面通知申请人和被申请人，如果列有第三人亦应予以通知。通知应说明理由，确定延长的期限。延长期限的行为不得提出疑议，因为它是复议工作中的一个具体环节，并非最终结果，如果超过延长期未作决定，才能适用本法有关逾期不作决定的规定。

　　本条第二款对行政复议的形式作了规定，明确“应当制作行政复议决定书”。行政复议决定书是复议决定的载体，也是书面证明，复议决定书草稿应由复议机构草拟，作为意见的附件一并报机关领导审定，如原则同意可在此稿基础上形成复议决定书。

　　复议决定书应当包括以下内容：

　　第一，申请人、被申请人以及第三人的自然状况，表明所涉及的权利义务主体的情况。

　　第二，申请人申请行政复议的主要请求和理由，主要说明申请人的意见;被申请人的答复意见或态度，反映被申请人在此事中的态度，如果未提出意见、提交相关的证据、依据也应当予以说明;第三人的意见。这一部分主要是客观归纳各方的基本意见，可以进行原则概括。

　　第三，复议机关经过调查、复核、审议最终确认的事实、依据、理由。这一部分是复议机关对事情的客观认定，必须依据充分的证据，特别是书证。这样既使各方有不同认识，在能使所依据的事实在客观上形成一致意见，这样有利于最后提出解决矛盾或分歧的意见。在这部分中要特别注意对证据、依据的充分反映。

　　第四，复议结论。明确阐述复议机关对复议申请提出的问题和具体行政行为是否成立和正确与否的具体意见。它是复议的最终结果，具有对下级行政机关的具体命令或指示的性质。

　　第五，向申请人或第三人交待不服本决定的救济途径。按照我国有关法律规定，有的复议决定是不得通过向审判机关起诉寻求司法救济的，如依照《商标法》及实施细则设立的商标评审委员会作出的终局决定，既不能申请复议，也不能提出诉讼的，应当在复议决定书中予以说明;凡是不属于终局决定的，应当依照有关法律说明申请人或第三人不服本决定应在法律规定期限内向人民法院起诉，法定诉讼期限有五天、十五天、三十天、六十天等，依具体适用的法律规定直接写明。

　　第六，行政复议决定书应当加盖本机关印章。首先印章是公民、法人或者行政机关的印信凭据，确定加盖的文书内容为印章人或单位的意图。加盖机关印章的复议决定体现了该机关的意志，排除了机关个别工作人员或机构的意图。其次，印章证明了自身的地位，例如，如盖省劳动厅某处印章的，只能证明该文件是该处的意见，不能表示该厅也是如此决定;加盖省政府办公厅印章的，只能是反映办公厅的意见，并不能代表省政府的意见，因此内设机构、办公部门的印章不能用于复议决定书。

　　本条第三款明确了复议决定书的法律效力。未经发出的行政复议决定书尚未发生法律效力;一旦发出，不论是同时发给各方，还是先发给某一方，立即发生法律效力。按照本款规定，复议决定书不仅是机关的公文，还具有法律效力，这与公文所具有的行政效力有以下不同：一是该决定书是法律的直接适用，是法律与具体事实经过复议相互结合的结果，有相当一部分是因行政命令、行政职权而发生的，一般说来有相当一部分未与具体事实直接联系;二是该决定书直接确定特定的公民法人的权利义务内容，行政机关的公文则不是直接确定这些权利义务，而是指示或通知另一些机关应当如何实施行政管理，这只能与公民法人的权利义务形成间接联系;三是复议决定具有强制性，达到某些法定条件时，将成为司法或行政机关依国家强制力强迫各方履行的根据，如过期不起诉又不履行，复议机关可以申请法院强制执行。行政公文不具备这种性质。因此，既要把复议决定书纳入行政机关公文管理范围，又不能仅仅将其视为公文对待。