非诉行政案件的执行

 (一)非诉行政案件执行的含义

非诉行政案件的执行，是指公民、法人或者其他组织既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制执行措施，使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。
从严格意义上说，非诉行政案件的执行与行政诉讼裁判的执行有本质的区别，行政诉讼裁判的执行是诉讼执行，自然归属于行政诉讼法的规范领域，而非诉行政案件的执行本质是一种行政强制执行，应由行政强制执行法加以规定。但在我国行政诉讼法制定之时，为解决我国行政强制执行中存在的实际问题，行政诉讼法专门对行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为作出了规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。据此，凡是行政机关有强制执行权的，公民、法人或者其他组织不履行具体行政行为所确定的义务，行政机关可以自行强制义务人履行义务。除此之外，如果公民、法人或者其他组织在法定期限内既不提起行政诉讼，又不履行义务的，行政机关都可以申请人民法院强制执行行政机关自己不能执行的具体行政行为，保证行政权的实现。非诉行政案件的执行就是指后一类执行。非诉行政案件的执行有下列特点：
第一，非诉行政案件的执行机关是人民法院，而非是行政机关。虽然非诉行政案件的执行对象是具体行政行为，执行申请人也为行政机关，但非诉行政案件的强制执行权的享有者不是行政机关，而是人民法院。
第二，非诉行政案件执行的根据是行政机关作出的具体行政行为，该具体行政行为没有进入行政诉讼，没有经过人民法院的裁判。因而它不同于人民法院对经过行政诉讼判决维持的具体行政行为的执行，后者虽然实际执行的仍是具体行政行为的内容，但该具体行政行为已经经过人民法院的裁判，转化为司法决定，而不再是一种行政决定。这是非诉行政案件执行与行政诉讼执行的本质区别。
第三，非诉行政案件的执行申请人是行政机关，被执行人只能为公民、法人或者其他组织。通常情况下，非诉行政案件执行的执行申请人应为行政机关。作为行使行政职权的行政机关不能成为被执行人，而具体行政行为所针对的对象公民、法人或者其他组织一般只能成为被执行人，不能成为执行申请人。在特定情况下，非诉行政案件的执行申请人也可以是生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人。
第四，非诉行政案件的执行前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不提起行政诉讼，也不履行具体行政行为所确定的义务。基于人民法院强制执行行政机关作出的具体行政行为的条件，如果公民、法人或者其他组织已向人民法院提出了行政诉讼，即使其没有履行该具体行政行为所确定的义务，行政机关也不能向人民法院申请强制执行该具体行政行为。但如果人民法院不及时执行被诉具体行政行为，可能给国家利益、公共利益或者他人利益造成不可弥补的损失，经申请人民法院可先予执行。
第五，非诉行政案件的执行目的是保障没有行政强制执行权的行政机关所作出的具体行政行为内容得以实现。
(二)非诉行政案件执行的适用范围
非诉行政案件执行的适用范围解决的是，在何种情况下行政机关可以申请人民法院强制执行具体行政行为，在何种情况下行政机关不能申请人民法院强制执行具体行政行为，它事实上涉及人民法院与行政机关对具体行政行为强制执行的分工和行政强制执行权的划分。根据行政诉讼法第66条的原则规定和《行诉法解释》第87条的具体规定，非诉行政案件的执行的适用范围是：凡行政机关对具体行政行为没有强制执行权，以及行政机关和人民法院对具体行政行为皆享有强制执行权时，行政机关都可以申请人民法院强制执行该具体行政行为。具体适用范围如下：
1、法律、行政法规、地方性法规没有赋予行政机关对该具体行政行为的强制执行权，公民、法人或者其他组织在法定期限内既不提起行政诉讼也不履行的，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院应当依法强制执行。
2、法律、行政法规、地方性法规规定，该具体行政行为既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行时，人民法院也应予执行。
3、行政机关依法律、法规规定部分享有强制执行权，部分没有享有强制执行权，行政机关对没有强制执行权部分申请人民法院执行的，也属于非诉执行范围。
(三)非诉行政案件的执行程序
非诉行政案件的执行一般包括申请与受理、审查、通知履行和强制执行等环节：
1、申请与受理。与行政诉讼执行不同，有关主体向人民法院提出强制执行具体行政行为，是非诉行政案件执行开始的唯一方式，人民法院无权自行开始非诉行政案件的执行。一般而言，非诉行政案件执行的申请人为行政机关。不过，在特定情况下，非诉行政案件执行的申请人，也可以是生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人。最高人民法院的《行诉法解释》第90条规定：行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。
行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为时，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料以及被执行财产状况或其他必须提交的材料。
行政机关提出申请后，人民法院应当对行政机关的申请进行审查，以确定行政机关的申请是否符合非诉行政案件的执行条件。对于符合非诉行政案件执行条件的申请，人民法院应当立案执行；对不符合非诉行政案件执行条件的申请，人民法院应裁定不予受理。
为避免被执行人随意对财产进行处分，保证行政职能的实现以及公民、组织的合法权益，行政机关或具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。
2、人民法院对具体行政行为的审查。人民法院决定立案执行后，应当继续对申请进行审查，但这次审查不同于立案审查，这次审查主要是对作为执行根据的具体行政行为是否合法进行实体审查。人民法院对被执行的具体行政行为是否合法进行实体审查的理由主要是：第一，公民、法人或者其他组织在法定期间对被执行的具体行政行为不起诉，并不意味着该具体行政行为合法有效。由于被执行的具体行政行为有违法的可能性，如果人民法院不对具体行政行为的合法性进行实质性审查，一旦具体行政行为违法，人民法院强制执行就会侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。这显然不利于保护公民、组织的权益。第二，从法院角度来看，人民法院作为法律实施的最终保障机关，它担负着保证法律正确实施和监督行政机关依法行使行政职权的职能，如果允许人民法院强制执行存在明显违法的具体行政行为，显然与人民法院的职能相背离。第三，从行政强制执行主体设置角度看，之所以将人民法院作为行政行为强制执行的主体，一方面在于将具体行政行为的决定权与执行权部分分离，避免行政机关既是决定机关又是该决定的执行机关，可能造成违法执行；另一方面则在于由行政机关申请人民法院执行。多一道纠正错误的手续和环节，通过人民法院对行政机关的监督起到保护公民、法人或者其他组织合法权益的目的。如果人民法院不对具体行政行为进行实质性审查，不管具体行政行为是否合法便一概执行，有违将人民法院作为行政强制执行主体的初衷。
对被执行的具体行政行为的合法性审查，由行政审判庭负责进行，审查实行合议制。合议庭对具体行政行为审查合法性的主要内容有：(1)作出该具体行政行为的主体是否适格，是否有作出该具体行政行为的法定职权；(2)具体行政行为是否有事实根据，证据是否充分可靠；(3)具体行政行为适用法律、法规是否正确；(4)行政机关是否滥用了职权；(5)具体行政行为的作出是否符合法定程序；等等。
人民法院对具体行政行为的审查主要是书面审查，必要时人民法院可以进行一定的调查，对重大的案件人民法院也可以采取其他审查方式。人民法院应在受理行政机关的强制执行申请后在30日内审查完毕并作出是否准予强制执行的裁定。经合议庭审查认定具体行政行为合法正确，人民法院应作出准予强制执行的裁定，并送达申请人民法院强制执行的行政机关。
在审查中，人民法院若被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，应当裁定不准予执行：(1)明显缺乏事实根据的；(2)明显缺乏法律依据的；(3)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。因而，从总体来看，人民法院对具体行政行为不予执行的原因，必须是被申请执行的具体行政行为存在较为明显的错误，即在具体行政行为有原则性错误时，人民法院才能对该具体行政行为不予执行。在审查中，如果没有发现原则性错误，但存在有一些欠缺和不足，如某些事项有遗漏或者有差错，某些内容含糊不清等，人民法院虽不裁定不予执行，但应当通知并建议行政机关加以解释、纠正或者作出说明。
人民法院审查完毕后，无论是准予执行还是不予执行都应以裁定形式作出，对此裁定当事人不能提出上诉。
3、通知履行。对于行政审判庭裁定准予执行的非诉行政案件，需要采取强制执行措施的，行政审判庭应当将案件交由本院负责强制执行非诉行政行为的机构具体执行。
负责强制执行非诉行政行为的机构，在强制执行前，应当再次书面通知被执行人，告诫被执行人履行义务，并附履行期限，促使被执行人自觉履行义务。如果被执行人逾期仍不履行义务的，则由执行机构强制执行。
4、准备强制。在此阶段，人民法院应履行强制执行手续，填写强制执行文书，通知有关单位、人员到场，制定强制执行方案等。
5、实施强制措施。人民法院在非诉行政案件执行中所采取的执行措施，可以参照民事诉讼法及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》的有关规定执行。
6、执行结束。执行任务完成后，人民法院应将案卷材料整理归档，并结清各种手续、清单及费用，书面通知申请强制执行的行政机关，宣告执行程序结束。