人民代表大会制度

 　　人民代表大会制度是我国的政权组织形式或政体，在宪法条文中次于人民民主专政的国体而规定在第2条中。对于这种政权组织形式，应从下列四个方面来对其涵义进行完整的理解。

　　1.人大制度是一种民主制

　　宪法第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。国家的一切权力属于人民是人民代表大会制度的实质，表明我国的人民代表大会制度实质上是一种民主制。也就是说，在人民主权权利的基础上，制定宪法，由人民通过定期选举，授权各级人民代表大会建立我国的全部政治制度体系。因此，我国的国家权力是人民授权的结果。进一步说，首先，权力属于人民是指国家权力属于人民全体。根据卢梭的人民主权学说，国家权力的形成是基于社会公意，它是整体性的，社会整体地把权利让与国家形成国家权力，所以，国家权力应当是统一不可分割的，不能把每一个公民单独地看作是部分权力的所有者，而只能说人民作为整体是国家权力的所有者。

　　人民代表大会制度就是人民作为整个国家权力主体的具体表现。

　　其次，在实际生活中，每一届人民代表大会和政府所代表的人民意志只能是多数人民的意志，而不可能是全体人民的意志。那么，国家权力作为人民整体意志是如何体现的呢?当然就是少数服从多数的原则，即民主集中制的原则。不过，少数服从多数并不意味着国家权力排斥或排除少数人民的意志而只反映多数人的意志，多数必须保护少数，在立法中必须反映少数人与多数人并行不悖的意志和利益。人民多数与少数意志的结合才是“人民全体意志”的真实含义。在这种意义上，国家权力仍然是人民整体的权力。

　　再次，在国家权力的所有者问题上，我国宪法区分“人民”与“公民”。与西方国家宪法不同，我国宪法规定一切权力属于人民，而不是公民，说明人民的敌人不能分享国家权力，具体说就是那些被剥夺了政治权利的犯罪分子和境外的反华中国公民，他们不能享有选举权、被选举权和其他政治权利与自由。

　　最后，我国宪法没有一般地规定“国家主权”的字样，而是规定为具体的“一切权力”——当然是指具体的国家立法权、行政权、司法权以及中央和地方的权力，从而说明国家权力的人民性。

　　2.人大制度是代表制民主

　　宪法第2条第2款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。人民在民主普选的基础上选派代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为人民行使权力的机关。

　　这一规定表明：

　　(1)我国实行间接民主制的形式。目前世界各国几乎没有实行直接由人民自己立法并管理国家事务的直接民主制政治制度。尽管国家权力属于人民，但人民作为权力的集体所有者并不都去直接行使权力，而是委托他们的代表在各级代表机关中代为表达意志、管理国家，也就是实行代议制。代议机关就是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，它们行使由宪法和法律明文规定的有关职权。

　　(2)人民的代表集体行使权力，即代表个人不是独自行使权力的，必须与其他代表共同依照法律规定的程序和方式，集体地行使国家权力。至少从立法权角度看，在共和制国家中，法律是合意的表现，所以立法权整体上不可能由代表独自行使。所以，代表们集体行为的结果才是代议，代表无个人权力行为。

　　(3)人民代表享有一般代理权或代表权，而不是特别代理。二者是以议员在议会投票表决时是否需要选民事先授权而区分的，不需要授权的为前者，反之为后者。目前世界多数国家的议会议员与选民的关系都是一般代理的关系，也就是说，一定的选民选出代表后，代表在进行工作时就依据他个人的信念来作出投票与否的决定，而不用事事征求本选区选民的意见，也不为他们的指示或命令左右;代表应从全国或全民的利益出发来考虑他的态度取向，不应局限于部分选民的私利。

　　(4)从代表的责任来看，由地域选民产生的代表要反映本选区或者本地域群众的意志和利益，按职业或按阶层选举产生的代表应反映本行业或本阶层群众的意志和利益。迄今为止，我国的人民代表大会除军队选举的代表以外，基本上采用地域选举制，由此产生的代表分别代表着本区域的群众讨论和决定全国性大事。

　　3.其他国家机关从属于人大

　　这里的“从属”是指其他国家机关都由人民代表大会产生，受它监督，向它负责，而不是指其他国家机关是人民代表大会的工作部门。卢梭认为，国家权力本质上是统一不可分的，他所说的国家权力主要是指立法权(最典型的主权权利)，权力的统一性主要是指主权者意志即法律意志的不可分割。

　　但作为法律主权的国家权力或人民通过立法授予国家机关的权力而言，是可以而且应当分开的。

　　人民通过宪法将国家权力分解为立法权、行政权、司法权、军事权等，分别授予人大和其他国家机关，而将组织国家机关的权力只授予了人大及其常委会。宪法赋予人大直接行使的职权乃是在画家政治生活中具有决定性意义的、足以表现国家的一切权力属于人民这个最根本实质的那些权力。以全国人大为例，它行使国家立法权、对重大国家事务的决定权，以及任免权和最高监督权，其中国家立法权和最高决定权是人民意志的统一的和直接的表现。

　　全国人大将人民的意志集中、升华为法律和决议之后，还需要且按宪法的要求必须组织行政机关去执行，组织审判机关、检察机关去适用法律。宪法按国家职能把国家权力分派给了各个相应的机关，所以人大组织其他国家机关不仅仅是人大的权力，而且构成了人大的宪法责任。具体说，全国人大的任免权就是组织行政机关、审判机关、检察机关和其他国家机关之权;监督权就是保证法律的贯彻、使其他国家机关遵照法律办事之权。由此可见，人大直接行使的职权虽然并不是无所不包的，但却是决定性的。至于它通过宪法授权给其他国家机关去行使的职权，由于行政机关、审判机关、检察机关等都由人大产生，向人大负责，受人大监督，因此，人大对于这些国家机关的活动仍然持有影响力或者予以调节的能力。

　　4.人大的责任

　　人大行使国家权力是通过会议方式进行的。我国各级人大通常每年只举行一次会议，而且会期不长，所以县以上各级人大均设常务委员会，作为经常行使国家权力的机关。常委会是本级人大的一部分，由人民代表中的一部分常务代表组成。宪法第69条规定：“全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作”。第103条规定：县以上地方各级人大常委会对本级人大负责并报告工作。常委会向本级人大负责就是间接地向人民负责，因为人大是由人民选派的代表所组成的。在我国，原则上行政机关必须按照人大及其常委会的决议工作，人大特别是人大常委会与政府间不可能也不允许存在政策上的争议，所以我国人大没有西方有些国家那样的倒阁权，同时也不存在政府解散人大的情况，也即作为子体的政府不能否定或置疑于其母体人大的决定的合法性。

　　人大既要向人民负责，也要受人民的监督，否则就可能发生代表违反人民意志而进行活动的情况，危害人民的利益。西方学者把这种关系描述为政治主权与法律主权的关系，表现为人民的创制权、复决权、选举权和罢免权。我国宪法第3条明确规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由选民选举产生，对人民负责，受人民监督”。至于人大怎样向人民负责，怎样接受人民的监督，宪法和法律语焉不详，目前只有两点比较明确：

　　(1)人民代表受选民或者原选举单位的，选民或者原选举单位可以随时罢免自己选出的代表。由于人大由代表组成，故而对代表的监督也可以看做是对人大的监督。

　　(2)宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关有提出批评和建议的权利”。既然公民对任何国家机关提出和建议，那么当然也应包括人大在内。

　　此外还有一点必须说明：人民代表大会制度和人民代表大会的概念是有区别的。虽然人民代表大会制度必然同人民代表大会联系在一起，但后者仅仅是一种具体的国家机关，而人民代表大会制度则是我国政权的组织形式和运行方式，是对我国全部国家机关制度性质的一种描述。

　　综上所述，人民代表大会制度是指我国的一切权力属于人民，人民在民主普选的基础上选派代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为行使国家权力的机关;其他国家机关由人民代表大会产生，受人民代表大会监督，对人民代表大会负责;人大常委会向本级人大负责，人大向人民负责。