行政复议的审理、决定和执行

 一、行政复议的审理

(一)审查方式
行政复议机关审查行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加，原则上实行书面方式。书面方式，就是行政复议机关根据书面材料查清案件事实并作出行政复议决定的方式。当事人以书面形式提出自己的申请意见和答辩意见，以书面形式提交和运用证据。书面审理的基本特点，是排除申请人的言词辩论。实行书面审理方式的主要理由，是应当采用符合行政效率原则的审理方式，迅速地查清事实并作出复议决定，不必将程序完全司法化。
原则上实行书面审理方式，并不能排除行政复议机关根据需要选择书面方式以外的其他适当方式进行审理。至于具体形式视案件而定，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见，实地调查核实证据，也可以给予当事人向行政复议机关口头陈述有关事实的机会，或者使被申请人与申请人进行辩论以查清案件事实。采用书面审理以外方式的条件，既可以由申请人提出要求，也可以由行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时依职权决定。《行政复议法实施条例》明确规定，对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。
    行政复议人员向有关组织和人员调查取证时，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问。调查取证时，行政复议人员不得少于2人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。被调查单位和人员应当配合行政复议人员的工作，不得拒绝或者阻挠。
(二)举证责任
提交证据证明具体行政机关合法适当的责任，由被申请人负担。履行这一义务的内容，是提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，对申请人的申请提出书面答复。根据行政复议的审查方式，被申请人的举证责任在复议程序开始阶段对申请人申请的答复程序中履行。不过，申请原级行政复议的案件略有特殊，由原承办具体行政行为有关事项的部门或者机构提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
    在行政复议中，并非所有的证据都由被申请人负担，在下列两种情况下，申请人应当提供证明材料：一是认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料；二是申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料。
    行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送给被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
    被申请人不履行这一义务的法律后果，是具体行政行为被撤销。被申请人不按照申请答复程序要求提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关可以决定撤销该具体行政行为。而且直接负责的主管人员和其他直接责任人员还将受到警告、记过、记大过的行政处分，构成犯罪的，将被依法追究刑事责任。
(三)查阅材料
行政复议法规定了查阅被申请人提供资料的制度，这是执行行政公开原则的重要制度，为申请人有效主张和维护其法律权利提供了条件。为方便申请人和第三人行使权利，《行政复议法实施条例》明确规定行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件。
申请人和第三人查阅资料的内容，是被申请人提出的书面答复和其他有关材料；查阅资料的例外，是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的材料。除了法定例外事项，禁止行政机关设置其他理由拒绝申请人和第三人行使查阅权。
(四)证据收集
法律规定了限制被申请人在行政复议过程中证据收集权的制度。第一，只是被申请人的证据收集权受到限制。申请人和第三人不受这种限制，他们有权在行政复议过程中收集证据。第二，限制的内容是被申请人不得自行向申请人和其他有关组织和个人收集证据。如果被申请人向复议机关提出取证要求，复议机关认为有必要时可以作出调查取证的决定。第三，限制的时间是行政复议的过程。这一过程开始于行政复议机关对复议申请的受理，结束于行政复议决定的执行完毕。
(五)撤回申请
法律规定了申请人撤回行政复议申请的制度。在理论上，申请人有权撤回已经提出的行政复议申请。因为行政复议的主要目的是保护申请人的合法权益，申请人对自己的合法权益享有放弃的权利。一旦申请人放弃对自己合法权益的主张，行政复议程序的继续进行就没有什么意义了。
但是因为申请人撤回申请会对行政复议秩序带来重要影响，法律需要设置一些必要的撤回条件，以规范申请人的申请撤回行为。第一，撤回的条件，是提出撤回的申请并说明理由。撤回必须出自申请人的意愿。如果发现撤回申请有强迫、动员等违背人真实意愿的情形，行政复议机关可以不准许撤回申请。第二，撤回的时间，是申请被受理以后和复议决定作出以前。第三，撤回的效果，是终止正在进行的行政复议。行政复议机关可以采用制作裁决书或者记录在案的方法，予以同意并终结行政复议。申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意思表示的除外。
    (六)原具体行政行为的改变、行政复议中的和解和调解
    为促使行政争议的尽快解决，在行政复议期间被申请人可以改变原具体行政行为。如果接受申请人改变原具体行政行为的后果，撤回行政复议申请并获得行政复议机关的同意，行政复议程序结束。但是，如果申请人不提出撤回复议申请或者虽提出申请而未获得准许，不影响行政复议案件的审理，行政复议机关应当继续就原具体行政行为进行审查，并根据不同情况依法作出决定。
    通常认为，和解和调解是解决民事争议的重要方式。但多年来，国内一直认为这两种方式原则上对行政争议的解决不适用。行政诉讼法明确规定，人民法院审理行政案件不适用调解。通常认为，行政争议的解决不适用和解和调解的原因在于，行政机关行使的是国家职权，不能随意处分；而行政争议所涉及的行政行为只有合法与违法两种结果，因此不存在和解和调解的可能。近年来，随着对问题认识的深化，行政争议的解决不适用和解和调解的观念有所改变。一是行政争议的解决核心在于解决争议、消除矛盾，违法与合法或对与错的判断固然重要，但不是绝对的。行政复议和行政诉讼制度的存在及其运作，应当充分发挥其预防、解决行政争议的功能和作用。二是虽然行政机关不得放弃或任意处分自己的权力，但行政机关的职权并不是绝对的、羁束性的权力，在从事管理时没有丝毫的选择余地和活动空间，相反，行政机关享有广泛的裁量权力，在从事管理时存在多种选择可能。三是在实践中，有不少争议甚至是进入行政复议和行政诉讼中的争议，是通过直接或间接的和解和调解结案的。
    鉴于此，行政争议的解决不适用和解和调解原则出现松动，不少人主张修改行政诉讼法中不适用调解的规定。与行政诉讼相比，行政复议不仅要审查具体行政行为的合法性，而且要审查具体行政行为的适当性，而行政复议法又未有不适用和调和调解的明确规定。故《行政复议法实施条例》规定，在行政复议期间，符合一定条件的案件，申请人和被申请人可以进行和解，行政复议机关可以进行调解。
    具体而言，在行政复议期间，申请人和被申请人进行和解的要求有：第一，对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为，不过，对行政赔偿和行政补偿事项，也应属于可以和解事项；第二，和解应当出于双方自愿，并签订书面和解协议；第三，申请人与被申请人应当在行政复议决定作出前达成和解；第四，和解内容不得损害社会公共利益和他人合法权益；第五，应当向行政复议机构提交书面和解协议，并获得行政复议机构准许。
    行政复议机关在行政复议期间进行调解的要求和程序为：第一，所能调解的事项包括因行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为引起的行政复议案件，当事人之间的行政赔偿纠纷，当事人之间的行政补偿纠纷；第二，行政复议机关应当依据自愿、合法的原则进行调解；第三，当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。
二、行政复议的决定
(一)对有关行政规定和行政依据的审查和处理
行政复议决定程序中涉及行政规定和行政依据有两个方面：一个是根据申请人提出的申请对有关行政规定进行的审查处理；另一个是依职权发现依据不合法进行的处理。主要内容是处理权限、处理期限和处理后果。
1、对于申请人提出对行政规定进行审查申请的，按照行政复议机关的处理权限分别处理。第一，对该规定有权处理的，行政复议机关应当在30日内依法处理。下级行政机关制定发布的，应当责令下级行政机关限期撤销和修改，也可以由行政复议机关直接作出决定予以撤销；复议机关制定发布的，由行政复议机关直接予以撤销。第二，对该规定无权处理的，行政复议机关应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理。第三，接受行政复议机关转送的有权机关，应当在60日内依法作出处理。第四，对行政规定的处理期间，应当中止对具体行政行为的审查。中止对具体行政行为的审查，应当记录在案，并通知当事人。
2、对于行政复议机关依职权发现具体行政行为依据不合法，按照行政复议机关的处理权限分别处理。这里的所谓"依据"，比上述申请人提出的行政规定范围要宽。第一，该行政复议机关有权处理的，应当在30日内依法处理；行政复议机关无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的国家机关处理。因为有权机关的处理权限和处理程序不同，所以没有规定统一的时间。第二，对具体行政行为依据的处理期间，应当中止对具体行政行为的审查。
(二)对具体行政行为的决定
1、决定程序。决定程序是行政复议机关内作出有关具体行政行为复议决定的工作程序，分为两个阶段：首先是行政复议机关负责法制工作的机构，对具体行政行为进行审查，提出审查处理意见；其次是行政复议机关的负责人员作出行政复议决定。根据行政机关首长负责制，行政复议机关负责人有对复议决定的决定权。分为负责人的同意和负责人集体讨论决定两种情形。如果行政复议案件情节简单，事实和法律问题清楚，就可以由行政复议机关的负责人对法制机构的处理意见作出同意的表示，形成最终的行政复议决定；如果复议案件情节复杂，事实和法律问题比较多，就应当由行政复议机关的负责人集体讨论后作出决定。
2、决定种类。行政复议机关可以作出六种行政复议决定，法律对此规定了相应的条件。现在分述如下：
(1)维持的决定。维持是行政复议机关维护支持具体行政行为的决定，使该具体行政行为保持或者取得法律效力。作出维持决定的条件有五个方面：第一，事实清楚。它的含义是对具体行政行为所认定的事实没有疑义，各方面能够达到一致的认识或者通过复议审查消除了疑义的。第二，证据确凿。它的含义是有关事实的证据达到确实可靠的程度，足以使有关的反驳不能成立。第三，适用依据正确。它的含义是具体行政行为的所适用的法律、法规和其他依据是有效正确的，案件事实与依据之间存在正确的关系或者联系。第四，程序合法。它的含义是具体行政行为处理案件时所采用的程序符合法律法规规定，尊重当事人的程序权利，遵守法律对程序的要求。第五，内容适当。它的含义是具体行政行为规定的权利义务具有合理性和正当性，符合客观情形和法律正义的一般要求。
(2)履行法定职责的决定。履行法定职责的决定，是行政复议机关对被申请人以不作为形式违反法定职责构成侵权，要求其履行法定义务的处理。首先要确定存在被申请人应当履行的法定职责，确认存在没有履行职责的事实以及这种不履行对申请人的合法权益构成了侵害和行政违法；其次要确定继续履行法定职责仍然有实际意义和法律意义，并规定履行的期限和履行的法定内容。因此这种决定包括了确认不作为违法和履行法定义务两个方面的内容。
(3)撤销、变更、确认违法和重新作出具体行政行为的决定。这些决定都是行政复议机关对违法具体行政行为的处理。第一，撤销决定。撤销是使具体行政行为丧失或者不能取得法律效力的行政复议决定。具体行政行为被撤销以后就不再有而且以后也不会有法律约束力，除非复议决定本身丧失法律效力。第二，变更决定。变更决定是行政复议机关全部或部分改变原具体行政行为的内容，用复议机关的决定替代原具体行政行为。根据《行致复议法实施条例》的规定，变更决定适用于以下两种情形：一是具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是明显不当或者适用依据错误的；二是具体行政行为认定事实不清，证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚，证据确凿的。值得指出的是，在适用变更决定时，行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。第三，确认决定。确认决定是对具体行政行为违法性质和违法状态的确定或者认定。作出确认决定的情形，是原来的真体行政行为确实构成违法，但是由于客观情况变化使撤销或者变更已经没有实际意义。第四，重新作出具体行政行为的复议决定。它是对具体行政行为作出撤销决定和确认违法决定后，仍然存在需要行政机关作出处理的事项，行政复议机关要求被申请人履行职责作出处理决定的决定。但是被申请人不得以同一事实和理由作出与原来的具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章来规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。公民、法人或者其他组织对被申请人重新作出的具体行政行为不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
    上述四种行政复议决定都是针对违法具体行政行为的，所以作出这些决定时应当具备以下五个条件：第一，主要事实不清、证据不足。这是关于具体行政行为事实根据的条件。没有清楚的事实和充分的证据，具体行政行为就是违法的。主要事实是决定案件性质和主要情节的事实。非主要事实的不清楚，不能构成撤销的理由。证据不足是指具体行政行为所认定的事实尚缺乏充分的证据支持，所以不能认定案件事实。第二，适用依据错误。适用依据的错误，包括对依据的选择错误，以及将依据运用到具体案件的对象错误。按照合法行政原则具体行政行为产生效力必须有正确的依据，因而依据错误会导致具体行政行为的违法。第三，违反法定程序。法定程序是具体行政行为合法性的要件之一，因而违反法定程序可以独立地构成具体行政行为违法的理由。第四，超越职权或者滥用职权。超越职权是对法定职责范围的违反，滥用职权是对法定职权授予目的的违反。行政机关只能在法律授予权限内活动是依法行为原则的第一要求，所以超越权限和滥用职权，是严重的行政违法行为。第五，明显不当。它是指行政机关行使裁量权作出具体行政行为，达到了明显不适当的程度，如严重的不合理、不公平和不公正。
    (4)驳回申请决定。驳回申请决定是《行政复议法实施条例》适应实践要求而新规定的决定形式，适用于以下两种情形：一是申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；二是受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件的。不过，如果上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。
    3、行政赔偿。行政复议机关作出行政复议决定，可以依法同时决定行政赔偿的问题。这里有两种情形：一个是申请人提出赔偿请求的，一个是申请人没有提出赔偿请求的。
依申请作出的赔偿决定，是申请人在申请行政复议时一并提出了行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。根据国家赔偿法第9条第2款，申请国家赔偿可以先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议时一并提出。如果对不予赔偿或者赔偿数额有异议，申请人当事人可以将复议机关和赔偿人一并作为共同被告提起行政诉讼。
依职权作出的赔偿决定，是申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿损失请求，但是行政复议机关可以在法定情形下直接作出有赔偿效果的决定。法定情形是指行政复议机关依法决定撤销或者变更罚款、撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。
三、行政复议决定的执行
行政复议决定的执行，是有关国家机关依法采取措施强制实现行政复议决定规定内容的行为。执行行政复议决定的主要条件有：第一是行政复议决定开始生效；第二是有关义务人没有履行行政复议决定规定的义务。
(一)行政复议决定的生效
行政复议决定的生效，需要有以下几个条件：
1、依法在法定期限内作出行政复议决定。超过复议决定期限的，会产生当事人依法提起行政诉讼的法律后果。
2、依法制作行政复议决定书。行政复议机关作出行政复议决定后，应当制作书面文件。书面文件的形式是行政复议决定书，该决定书应当加盖行政复议机关的印章。
3、依法送达行政复议决定书。送达是行政复议决定书发生法律效力的条件之一。一旦送达，行政复议决定可以立即生效。送达时间，可以是行政复议决定开始发生法律效力的起始时间，从那时起当事人就产生了履行义务。
行政复议决定书的送达，依照民事诉讼法关于送达的规定执行。
(二)被申请人不履行义务及其执行措施
被申请人有义务履行已经生效的行政复议决定。不履行有两种情形，一个是完全不履行，一个是无正当理由不及时履行。有权采取执行措施的是行政复议机关或者有关上级机关，采取的执行措施是责令被申请人限期履行。
(三)申请人不履行义务及其执行措施
申请人不履行义务及其执行措施，比被申请人的情形要复杂一些。
对申请人不履行义务采取执行措施的条件是：申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定，或者不履行最终裁决的行政复议决定。
对申请人采取的执行措施有两种：第一，维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；第二，变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。
　　四、行政复议指导和监督
    加强对行政复议工作的指导监督，是提高行政复议质量的重要要求。《行政复议法实施条例》要求县级以上各级人民政府加强对所属工作部门和下级人民政府履行行政复议职责的监督，行政复议机关加强对其行政复议机构履行行政复议职责的监督，行政复议机构在本级行政复议机关的领导下按照职责权限对行政复议工作进行督促、指导。
    《行政复议法实施条例》规定的主要措施包括：第一，县级以上地方各级人民政府应当建立健全行政复议工作责任制，将行政复议工作纳入本级政府目标责任制。第二，县级以上地方各级人民政府应当按照职责权限，通过定期组织检查、抽查等方式，对所属工作部门和下级人民政府行政复议工作进行检查，并及时向有关方面反馈检查结果。第三，行政复议期间行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的，可以制作行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60日内将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况通报行政复议机构。行政复议期间行政复议机构发现法律、法规、规章实施中带有普遍性的同题，可以制作行政复议建议书，向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议。第四，县级以上各级人民政府行政复议机构应当定期向本级人民政府提交行政复议工作状况分析报告。第五，下级行政复议机关应当及时将重大行政复议决定报上级行政复议机关备案。