公务员

 公务员
2006年1月起施行的《中华人民共和国公务员法》是新中国成立以来由最高国家立法机关制定公布的第一部公职人员基本法，是我国公职人员制度的基本法律依据。我国公民的担任公职权、公职人员履行公职的保障权和退出公职的公民权将得到系统的法律保护，公民在取得公职、担任公职和退出公职过程中的义务得到明确的法律界定。上述公职人员包括法官、检察官。参照公务员法进行管理的公共事业单位中除工勤人员以外的工作人员权利也因此得到更为严格的保护。
一、公务员制度的概念和基本原则
公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、有国家财政负担工资福利的工作人员。这一定义的根据是2006年1月起施行的公务员法，该法规定的公务员范围大于国务院1993年《国家公务员暂行条例》规定的"公务员"。凡符合该定义三要素的人员都属于我国"公务员"的范围，不限于国家机构和行政机关的工作人员，因此我国的"公务员"大体相当于公职人员的总称。法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理。
从法律上说，公务员制度是调整公职关系的法律规范的总和。公职关系是指基于担任公职而产生的公职人员同公务员管理部门之间的权利义务关系。由于公务员的范围广泛，涉及不同种类国家机关工作人员相关法律的适用问题。公务员法是国家管理公职人员的基本法。根据公务员法的规定，对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的法律优先适用。
我国公务员制度以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部的原则。这些方面决定了我国公务员制度的特有性质。
公务员的管理受一系列必须坚持的基本原则的支配。第一，公务员的管理实行公开、平等、竞争和择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行；第二，公务员的管理坚持监督约束与鼓励保障并重的原则；第三，公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。
公开、平等、竞争和择优原则是公务员管理区别于计划经济条件下干部管理的重要标志，它在公务员录用制度中有比较鲜明的体现。公开，是指公务员的录用应当向社会公开，使更多的人才能够有机会了解并参加公务员录用的竞争，也使录用公务员的工作受到广泛监督。公开的内容至少应当包括录用的资格条件、录用的程序和结果。平等，是指符合条件的人员享有平等的权利获得竞争机会，不受公开公布的资格条件以外因素的影响。竞争，是指公务员的录用方式必须具有竞争性质和竞争程序，不得使用非竞争方式。择优，是指在录用目的和录用结果上，把参加竞争中最符合录用条件的优秀人才吸收到公务员行列中来。
二、公务员的基本权利义务
公务员的基本权利义务，是公务员普遍和根本的法律义务和权利，是形成公务员与国家之间公职法律关系的基础，是公务员在法律地位上区别于普通公民的主要标志，是国家和社会监督和评价公务员的主要依据。
在基本义务方面，公务员应当履行以下义务：(1)模范遵守宪法和法律；(2)按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；(3)全心全意为人民服务，接受人民监督；(4)维护国家的安全、荣誉和利益；(5)忠于职守、勤勉尽责、服从和执行上级依法作出的决定和命令；(6)保守国家秘密和工作秘密；(7)遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；(8)清正廉洁，公道正派；(9)法律规定的其他义务。
在基本权利方面，公务员享有以下权利：(1)执行公务权，获得履行职责所必须的工作条件；(2)身份保障权，非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者处分，公务员的身份和职务受法律保障；(3)工资福利权，获得工资报酬和享受福利、保险待遇；(4)参加培训权，参加政治理论和业务知识的培训，以适应工作的需要；(5)批评建议权，对机关工作和领导人员提出批评和建议；(6)申诉控告权，对有关处分和处理决定提出申诉，对有关机关和负责人滥用职权和其他违法行为提出控告；(7)辞职申请权，可以出于个人原因提出不再继续担任公务员；(8)法律规定的其他权利。
三、对公务员的基本管理制度
对公务员的基本管理制度，总起来说是关于公务员职务的取得、履行和退出诸管理环节以及为公务员提供物质和权益保障的制度。
(一)职位分类、职务和级别
职位分类是进行职位设置，确定职位职责和任职资格条件的人事管理活动。职位分类是以工作职位需要确定人员任用的人事管理制度，是对公务员进行管理的基础。职位分类包括三个环节：(1)进行职位设置。各机关依照确定的职能、规格、编制限额以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位。(2)确定职位的职责，这是职位分类的工作重心。规定特定行政职位必须要完成的任务、要达到的目标和责任。(3)确定每个职位的任职资格条件，即规定能够完成职位职责的资格和条件。增设、减少或者变更职位时，应当按照规定程序重新确定。
我国公务员职位目前主要有三个类别：综合管理类、专业技术类和行政执法类。国务院根据公务员法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别；国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。公务员的职务对应相应的级别；公务员的级别根据所任职务及其才德表现、工作实绩和资历确定。国家根据人民警察以及海关、驻外外交机构公务员的工作特点，设置与其职务相对应的衔级别；公务员的工资及其他待遇依据公务员的职务与级别确定。
(二)公职的取得
公职的取得是关于公务员录用和任用的制度。
1、公务员的录用。录用公务员是根据法定程序和方法，将符合条件的人员吸收为公务员的制度。录用制度适用于初次进入行政机关，担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员。录用的主要方式是考试和考核。录用采取公开考试、严格考核、平等竞争和择优录取的办法。
录用公务员的条件，分为机关职位条件和报考资格条件。机关职位条件是指在录用机关的编制限额以内和具有相应职务空缺。这一条件禁止有关机关在编制管理和职位管理以外进行公务员招考活动。报考资格条件分为法定资格条件和机关拟定资格条件。法律规定公民担任国家公职的基本条件，包括具有中华人民共和国国籍、年满18周岁、拥护中华人民共和国宪法、具有良好的品行、具有正常履行职责的身体条件、具有符合职位要求的文化程度和工作能力和法律规定的其他条件。机关拟定资格条件是省级以上公务员主管部门规定根据拟任职位要求规定的资格条件。报考资格条件说明，担任我国国家公职是我国公民特有的法律权利，只有符合法定和机关拟定条件的公民才具有报考和担任国家公职的资格。
公务员录用程序是选拔和确定报考人是否符合录用条件的法定过程。录用程序的主要内容是：发布招考公告、对报考人员进行资格审查；对审查合格的进行录用考试，录用考试采取笔试和面试的方式进行；根据考试成绩确定考察人选，并对其进行报考资格复审、考察和体检；根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用人员名单，并予以公示。公示期满，中央一级招录机关将拟录用人员名单报中央公务员主管部门备案；地方各级招录机关将拟录用人员名单报省级或者设区的市级公务员主管部门审批。新录用的公务员试用期为1年。试用期满合格的，予以任职；不合格的，取消录用。
2、公务员的任免。任免公务员是关于任用或者免除公务员职务的制度。公务员任职实行选任制、委任制和聘任制。选任制公务员，在选举结果生效时即任当选职务。任期届满不再连任，或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止；委任制公务员，遇有试用期满考核合格、职务发生变化、不再担任公务员职务以及其他情形需要任免职务的，应当按照管理权限和规定的程序任免其职务；聘任制公务员，机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位辅助性实行聘任制。机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。机关与所聘公务员之间应当通过订立聘任合同确定双方的权利义务，机关根据公务员法和聘任合同对所聘公务员进行管理。
确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。
(三)公职的履行
公务员履行公职期间的管理制度主要有考核、奖励、惩戒、职务任免和职务升降、培训、交流与回避等。职务任免上面已经提到，这里不再讨论。
1、考核。它是对公务员履行职务情况进行考察核查并且作出评价的活动。主要事项有考核的作用、考核的内容、考核的程序等。考核的作用，是为公务员调整职务、级别和工资以及公务员奖励、培训、辞退提供依据。考核的内容，有德、能、勤、绩四个方面。其中重点是考核工作业绩。考核分为平时考核与定期考核，定期考核以平时考核为基础。考核的程序，对非领导成员的公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导人员在听取群众意见后提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的委员会确定考核等次。对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。
2、奖励。是对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体的褒奖和鼓励。主要事项有奖励原则、奖励种类和奖励程序和撤销奖励。奖励的原则，是精神鼓励与物质鼓励相结合，以精神奖励为主的原则。奖励的种类，是嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功，授予荣誉称号；给予奖励公务员或者公务员集体奖励，按照规定的权限和程序决定或者审批。公务员或者公务员集体有以下情形之一的应当撤销奖励：弄虚作假，骗取奖励的；申报奖励时隐瞒严重错误或者严重违反规定程序的；法律法规规定应当撤销奖励的其他情形。
3、惩戒。是指对违反法律和纪律应当承担纪律责任的公务员所给予的处分。除了刑事处罚以外，处分是保障公务纪律、维护国家公共管理秩序和限制剥夺公务员权利的最重要手段。公务员法的颁布实施，替代了自1957年以来长期适用的经过全国人大常委会批准国务院公布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》，极大地推进了公务员处分法治化程序化进程。
(1)处分的种类和程序。处分的种类：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。处分程序，是由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。
(2)处分的合法要件和处分的适用。处分决定的合法要件，是事实清楚、证据确凿、定性准确、处理适当、程序合法、手续完备。对违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，可以免予行政处分。公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人。
(3)禁止性纪律和反对上级错误权。公务员法第53条规定了禁止公务员从事的15项行为，对公务员个人的违法意愿表达行为和其他不符合公职要求的行为进行了严格禁止，违反者将受到纪律处分。
反对上级错误权包括公务员对错误决定命令的建议权和执行明显违法决定命令的法律责任。公务员在执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行情况明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。
　　(4)行政机关公务员处分。2007年由国务院颁布的《行政机关公务员处分条例》，对行政机关公务员的处分作出更为具体、详细的规定。
    第一，对行政机关公务员处分的设定。一是只有法律、法规、规章以及国务院决定有权设定行政机关公务员处分事项，行政机关不得以其他形式设定行政机关公务员处分事项。二是行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照《行政机关公务员处分条例》给予处分。三是法律、其他行政法规、国务院决定对行政机关公务员处分有规定的，依照该法律、行政法规、国务院决定的规定执行；法律、其他行政法规、国务院决定对行政机关公务员应当受到处分的违法违纪行为作了规定，但是未对处分幅度作规定的，适用《行政机关公务员处分条例》第三章与其最相类似的条款有关处分幅度的规定。四是地方性法规、部门规章、地方政府规章可以补充规定《行政机关公务员处分条例》第三章未作规定的应当给予处分的违法违纪行为以及相应的处分幅度。除国务院监察机关、国务院人事部门外，国务院其他部门制定处分规章，应当与国务院监察机关、国务院人事部门联合制定。
    第二，行政机关公务员处分的适用。除公务员法的要求外，《行政机关公务员处分条例》还对合并处分、从重处分、从轻处分、减轻处分和免予处分等适用问题作出了规定。行政机关公务员同时有两种以上需要给予处分的行为的，应当分别确定其处分。应当给予的处分种类不同的，执行其中最重的处分；应当给予撤职以下多个相同种类处分的，执行该处分，并在一个处分期以上、多个处分期之和以下，决定处分期。行政机关公务员在受处分期间受到新的处分的，其处分期为原处分期尚未执行的期限与新处分期限之和。处分期最长不得超过48个月。遇有行政机关公务员在2人以上的共同违法违纪行为中起主要作用，隐匿、伪造、销毁证据，串供或者阻止他人揭发检举、提供证据材料，包庇同案人员和法律、法规、规章规定的其他从重情节这些情形之一的。应当对行政机关公务员从重处分。相反，遇有行政机关公务员主动交代违法违纪行为，主动采取措施并有效避免或者挽回损失，检举他人重大违法违纪行为且情况属实这些情形之一的。应当对行政机关公务员从轻处分。同时，遇有行政机关公务员主动交代违法违纪行为。并主动采取措施有效避免或者挽回损失的，应当减轻处分；行政机关公务员违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，可以免予处分。
    第三，行政机关公务员违法违纪行为及其适用的处分。《行政机关公务员处分条例》第三章规定了行政机关公务员具体违法违纪行为的法律特征和形态，并规定了从事这些行为受到的处分种类和幅度。
    第四，行政机关公务员处分的权限。对行政机关公务员给予处分，由任免机关或者监察机关承担，处分的权限根据管理权限确定。具体为：一是对经全国人大及其常委会决定任命的国务院组成人员给予处分，由国务院决定。其中，拟给予撤职、开除处分的，由国务院向全国人大提出罢免建议，或者向全国人大常委会提出免职建议。罢免或者免职前，国务院可以决定暂停其履行职务。二是对经地方各级人大及其常委会选举或者决定任命的地方各级人民政府领导人员给于处分，由上一级人民政府决定。拟给予经县级以上地方人大及其常委会选举或者决定任命的县级以上地方人民政府领导人员撤职、开除处分的，应当先由本级人民政府向同级人大提出罢免建议。其中，拟给予县级以上地方人民政府副职领导人员撤职、开除处分的，也可以向同级人大常委会提出撤销职务的建议。拟给予乡镇人民政府领导人员撤职、开除处分的，应当先由本级人民政府向同级人大提出罢免建议。罢免或者撤销职务前，上级人民政府可以冼定暂停其履行职务；遇有特殊紧急情况，省级以上人民政府认为必要时，也可以对其作出撤职或者开除的处分，同时报告同级人大常委会，并通报下级人大常委会。三是对地方各级人民政府工作部门正职领导人员给予处分，由本级人民政府决定。其中，拟给予撤职、开除处分的，由本级人民政府向同级人大常委会提出免职建议。免去职务前，本级人民政府或者上级人民政府可以决定暂停其履行职务。
    此外，《行政机关公务员处分条例》还对处分的程序，尤其是任免机关办理处分的程序，以及对处分不服提出申诉等事项作出了规定。
4、职务升降。它指公务员职务的晋升和降低。职务晋升是对公务员职务的向上调整。公务员职务晋升的标准，是具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。公务员晋升职务的程序，应当按照公务员法第44条的规定进行，并且应当实行任职前公示制度和任职适用期制度。降职是公务员职务的向下调整。降职的条件，是在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。
5、培训。培训是使公务员适应工作职责和素质需要的培养训练制度，公务员培训情况和学习成绩是公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一，参加培训是公务员的基本权利之一。国家采取分级分类的公务员培训措施，包括公务员初任培训、任职培训、专业培训和在职培训等。
6、职务交流和回避。
(1)职务交流。国家实行公务员交流制度，交流方式包括调任、转任和挂职锻炼。调任是国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。转任是公务员在不同职位、不同地区、不同部门之间的职务变动。挂职锻炼是以培养锻炼为目的选派公务员到下级或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位担任职务。公务员应当服从机关的交流决定。
(2)回避。回避是为保证公正履行公务，限制公务员任职和执行公务条件的制度。回避分为任职回避和执行公务回避，公务员法第68～70条分别规定了应当实行回避的情形。公务员有应当回避情形的，本人应当申请回避，利害关系人有权申请公务员回避。其他人员可以向机关提供公务员需要回避的情况。机关根据公务员本人或者利害关系人的申请，经审查后作出是否回避的决定，也可以不经申请直接作出回避决定。
(四)公职的退出
公务员退出公职的制度主要是退休、辞职和辞退。
退休。退休是因为客观原因或者条件的变化消灭公务员与国家之间公职关系的制度。所谓客观原因或者条件的变化，是指公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力。公务员退休后从国家获得的待遇，是享受国家提供的退休金和其他待遇。公务员也可以根据公务员法第88条规定提前退休。
辞职。辞职分为辞去公职和辞去领导职务两种。辞去公职，是公务员出于个人原因，申请并经任免机关批准退出国家公职，消灭公务员与机关之间公职关系的制度。辞去公职的程序是，首先向任免机关提出书面申请，任免机关在法定时间内予以审批。遇有公务员法第81条规定的情形，公务员不得辞去公职。辞去领导职务分为三种：第一是法定辞职，即因为工作变动依法需要辞去现任职务的，应当履行辞职手续；第二是个人辞职，即因个人原因或者其他原因自愿提出辞去领导职务；第三是引咎辞职，即因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响，或者对重大事务负有领导责任应当引咎辞职。
辞退。辞退是因为公务员担任公职存在缺陷国家单方面解除公务员与机关之间公职关系的制度。辞退的条件，是公务员法第83条规定的5种情形。辞退的程序，是按照管理权限决定，辞退决定应当以书面形式通知被辞退的公务员。被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受待业保险。遇有以下情形不得辞退公务员：因公致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的；患病或者负伤，在规定的疗养期内的；女性公务员在孕期、产假、哺乳期内的；法律行政法规规定的其他不得辞退的情形。
(五)公职的保障
对公务员公职的保障制度，分为物质保障和权益保障。
物质保障是指公务员的工资保险福利制度。工资是公务员工作报酬的货币表现。公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。公务员工资应当按时足额发放；公务员享受国家规定的福利待遇；公务员享受国家建立的公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。
权益保障是指公务员的申诉控告制度，国家有义务保障公务员申诉权和控告权的依法实现。申诉权的内容是：公务员对涉及本人的处分等人事处理决定不服，可以向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，直接提出申诉。公务员申诉的受理机关审查认定人事处理有错误的，原处理机关应当及时予以纠正。机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响。造成经济损失的，应当依法给予赔偿。控告权的内容是，公务员认为机关及其领导人侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。
对于聘任制公务员的权益保障，可以通过国家设立的人事争议仲裁程序解决聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生的争议。当事人对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。