行政诉讼的基本原则

 行政诉讼的基本原则

行政诉讼基本原则是指行政诉讼法规定的，贯穿于行政诉讼的主要过程，对行政诉讼活动起支配作用的基本行为准则，对行政诉讼活动有拘束力。无论是人民法院还是诉讼当事人、其他诉讼参与人都要遵循。
行政诉讼的基本原则不同于行政诉讼的具体规则。
首先，行政诉讼的基本原则对行政诉讼规则体系的建立具有指导意义。行政诉讼的各项具体制度，如受案范围的确定制度、当事人制度、证据制度及行政诉讼案件的审理程序都受行政诉讼基本原则的指导。其次，对行政诉讼基本原则的掌握还有助于对行政诉讼具体规范的理解，特别当行政诉讼法的具体条文不很明确时，行政诉讼的基本原则可以起到补缺拾遗、指导规范的作用，各方诉讼参加人或法院可以将行政诉讼的基本原则直接作为诉讼的依据。
一、人民法院依法独立行使行政审判权原则
人民法院依法独立行使审判权，是我国宪法规定的一项重要原则，行政诉讼活动必须遵循。行政诉讼法第3条第1款规定：人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。该原则包含以下内容：
第一，行政审判权由人民法院统一行使。行政审判权是人民法院根据诉讼当事人的请求，并在双方当事人的参加下，依照诉讼程序居中审理，裁判行政争议的权力。行政审判权具有统一性和完整性。首先，行政审判权是我国的司法主权不可分割的组成部分，只能由人民法院代表国家行使，任何外国政府和机关不能干涉或者分割。其次，人民法院有权依法定程序确定自己对某一个行政案件是否享有管辖权，对此，其他国家机关、社会团体或者个人都不得干涉。最后，人民法院统一行使行政审判权必须符合法律规定。人民法院审理行政案件的全部过程，从最初对起诉的受理，到对具体行政行为的实质性审查，再到判决执行都要严格依法进行。行政审判权，既包含羁束的权力，也包含自由裁量的权力。当人民法院行使自由裁量权时，还须公正合理，不得滥用权力。
第二，案件审判独立，即人民法院作为一个整体独立，不受外界的任何非法影响。行政审判独立的首要一环是人民法院作为一个整体独立于行政机关、社会团体和个人。不能把法官个人的独立等同于行政审判独立，法院集体独立是我国行政审判独立的实质。
第三，合议庭审判独立，即合议庭在具体办理和审判行政案件的过程中非依法定程序不受来自法院内部和外部的各种影响。行政诉讼实行合议制，在一般案件中，合议庭的裁判即视为人民法院的裁判。因此，人民法院独立行使行政审判权原则的第二层次的内容是合议庭独立进行审判，既不受行政机关、社会团体和个人的干涉，也不受审判委员会、院长或庭长的干涉。对于重大复杂的行政案件，如果合议庭经开庭审判不能作出判决，应当通过法定程序提交审判委员会决定。
第四，审判人员独立，即审判人员参加合议庭审判和审判委员会议决时，不受来自法院内部和外部的干涉或者指使，独立进行判断，发表自己的意见，并完全按照自己的意志表决。法官的个人独立是人民法院独立审判的必要条件。
第五，人民法院行使行政审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。由于行政诉讼的一方当事人是行政机关，而行政机关与人民法院同为国家机关，并有着密切的联系，因而，行政审判必须排除来自行政机关的干扰。同样，为保证行政审判的独立和公正，也要排除社会团体和其他个人的干涉。此外，虽然行政审判要接受国家权力机关和新闻舆论的监督，但为确保行政审判的独立，国家权力机关的监督和新闻舆论的监督也必须依法进行。
二、以事实为根据、以法律为准绳原则
行政诉讼法第4条规定：人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。该原则的具体含义是：
(一)以事实为根据
人民法院审理行政案件应当查明下列事实：第一，行政机关调查认定的事实。人民法院调查这种事实时，首先要查明行政机关自身所调查的证据是否合法、客观和充分，查明行政机关的认定方法和结论是否正确。依照行政程序法理，行政机关在作出具体行政行为之前就必须调查收集到足够的证据，在被起诉后不能也无需补充收集证据。因此，查明行政机关所调查认定的事实就成为作出正确判决的关键所在。第二，与本案有关的其他事实。人民法院在必要时还应当进一步查明行政案卷没有真实反映或者遗漏的有关案件情况。人民法院此时可以自行收集证据，采取询问证人、勘验检查、调取书证和物证、鉴定以及证据保全等措施，也可以要求原告或者其他诉讼参加人提供证据，甚至指令行政机关补充提供证据。第三，行政诉讼程序事实。人民法院作出裁判，不仅要实体合法，而且要程序合法。裁判本身也需要事实来证明，其中最为重要的是有关行政诉讼程序进展情况的事实。必须注意的是，行政诉讼以审查具体行政行为合法与否为重点，所以，法院要审查的不是原告行为是否合法的事实，而是具体行政行为认定的事实，这与刑事诉讼、民事诉讼中法院依据的事实有一定区别。
(二)以法律为准绳
人民法院审理行政案件，应当正确适用法律，对具体行政行为合法性进行判断。具体来说，应当依据下面三类法律规定：
第一，行政实体法。包括有关行政机关设立和职权的行政组织法，有关行政机关行使职权的单行的部门行政法律法规，以及有关公民、法人或者其他组织具体权利义务的法律、法规。
第二，行政程序法。包括有关行政机关行使职权的程序法和规定公民、法人或者其他组织程序上的权利义务的程序法。
第三，行政诉讼法。人民法院审理行政案件还必须遵守行政诉讼法。违反行政诉讼法规定的裁判无效。
人民法院适用法律必须遵守行政诉讼法第52条和第53条的规定，即以法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例为依据，参照行政规章，在遇到法律冲突时，还应当遵守有关的法律冲突选择适用规则。
三、具体行政行为合法性审查原则
行政诉讼法第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。与刑事诉讼和民事诉讼相比，具体行政行为合法性审查原则是行政诉讼最有特色的基本原则。
(一)具体行政行为合法性审查的范围
对此，可以从如下方面认识：
第一，从客体来看，人民法院只审查行政机关的具体行政行为，不审查行政机关的抽象行政行为和行政诉讼原告行为的合法性。根据行政诉讼法第11条和第12条有关行政诉讼受案范围的规定，对于受案范围之外的具体行政行为引起的争议，人民法院不能受理，当然也就不能审查。
第二，从内容来看，人民法院以审查具体行政行为的合法性为原则，以审查具体行政行为的合理性为例外。
人民法院审查具体行政行为合法性的具体内容包括：(1)行政机关是否享有作出具体行政行为的权限，是否超越法定的职责权限以及是否依法享有事务管辖权、级别管辖权和地域管辖权，上述任何一方面违法都构成无权限或者超越职权。(2)具体行政行为的证据是否确凿充分、事实是否清楚，具体行政行为的证据是否具有合法性、客观性和相关性。(3)具体行政行为适用法律依据是否正确。(4)具体行政行为程序是否合法。行政机关不得违反法定程序，行政机关遗漏程序步骤、颠倒顺序、超越时限以及违反法定行为方式的，所作出的具体行政行为违法。(5)具体行政行为的目的是否合法。行政机关不得借用合法的形式，实现非法的目的。否则，构成滥用职权，具体行政行为就会被撤销。总之，人民法院应当对具体行政行为的事实问题和法律问题、程序问题和实体问题进行全面的审查。
在法定例外情况下，人民法院也可以审查具体行政行为的合理性。行政诉讼法第54条第4项规定：行政处罚显失公正的，可以判决变更。行政处罚法第4条第1、2款规定：行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。据此，如果行政处罚的轻重与案件的事实和情节明显不相适应，人民法院可以判决变更。所谓"可以"是指人民法院有权判决变更，这要根据案件的具体情况而定。
行政诉讼以合法性审查为原则的特点是由司法权和行政权的关系所决定的。在我国，行政权和司法权都是由宪法和国家权力机关赋予的，受国家权力机关制约。行政权与司法权彼此独立，各有自己的活动领域。司法权对行政权的监督来自法律的明确授权，并且必须在法定范围内进行。因而，司法权对行政权的监督只能限于合法性。否则，国家职能分工的平衡状态将被打破。在行政诉讼中，人民法院应当依法行使行政审判权，对违法的具体行政行为予以撤销，对行政机关在法定权限内的活动予以尊重。这是保证行政机关依法行使自由裁量权，有效履行行政管理职能的必要前提。司法权不得干预行政权，影响行政权的正常运作，更不能代替行政权。
(二)具体行政行为合法性审查原则的意义
首先，具体行政行为合法性审查原则明确了行政机关与人民法院之间的制约关系。它表明，人民法院有权审查行政机关行使职权的行为。当然，人民法院介入行政管理的范围限于审查具体行政行为的合法性，既不能对行政机关进行全面干预，也不能代替行政机关进行行政管理，甚至作出具体行政行为。
其次，具体行政行为合法性审查原则具体化了公民、法人或者其他组织的行政诉讼权利，对诉讼当事人、人民法院等诉讼主体进行诉讼活动具有指导意义。公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服时，有权向人民法院提起诉讼。同时，法院审理判决行政案件，必须按照合法性审查原则进行，对于合法的具体行政行为予以维持，对于违法的具体行政行为予以撤销或判令被告履行法定职责。被告在诉讼中对具体行政行为的合法性承担举证责任。
四、当事人的法律地位平等原则
行政诉讼法第7条规定：当事人在行政诉讼中的法律地位平等。这一规定体现了一项重要的行政诉讼基本原则，即当事人的法律地位平等原则。
当事人的法律地位平等原则的内容有：
首先，在行政管理过程中，行政机关是行政主体，其地位明显优越于行政管理相对人。在行政诉讼中，这种情况发生了转变，行政机关与公民、法人或者其他组织一样都是行政诉讼的当事人。行政机关不再是管理者，不能再像在行政程序中那样指挥命令公民、法人或者其他组织。行政机关认为公民、法人或者其他组织的诉讼行为违法，不能直接采取行政处罚、行政强制执行等措施，只能要求人民法院处理。
其次，各方当事人的诉讼地位平等。行政机关与公民、法人或者其他组织一样都是行政诉讼主体，没有高低贵贱之分，也没有法外特权，享有同等的机会阐述意见和辨明是非，公民、法人或者其他组织依法享有起诉权，行政机关不但没有这项权利，也没有反诉权，相反却受到很多限制，如对具体行政行为的合法性承担举证责任，诉讼期间不得自行向原告、证人调查取证等，这些限制正是为了平衡双方当事人表达意见的机会，科学地反映了行政诉讼的特殊要求。
再次，人民法院应当保障当事人平等地享有参与行政诉讼的机会，防止行政机关给公民、法人或者其他组织施加压力，同时也应当防止原告滥诉，无理纠缠。
最后，人民法院作出裁判时应当同等情况同等对待，对当事人在适用法律上一律平等，不能因人而异。对此，人民法院组织法第5条规定：人民法院审判案件，对于一切公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，在适用法律上一律平等，不允许有任何特权。行政机关虽然依法享有行政管理权，但是在遵守宪法和法律上与一般的公民没有、也不应当有任何区别，行政机关没有从事违法行为的特权。
五、使用民族语言文字原则
行政诉讼法第8条规定：各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。人民法院应当对不通晓当地民族通用语言、文字的诉讼参与人提供翻译。民族语言文字原则包括下述内容：
第一，当事人有权用本民族语言、文字进行行政诉讼。使用本民族语言文字是公民的宪法权利，各个国家机关在执行职务时，都应当尊重公民的语言文字权。根据宪法第121条的规定，在民族自治地区，自治机关在执行职务时，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字，即在立法、执法和司法等各个环节必须体现公民的语言文字权。在非民族自治地区，当事人同样有权使用本民族的语言文字，而不论其是否在本地通用。
第二，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。
第三，人民法院应当为不通晓当地民族通用语言、文字的诉讼参与人提供翻译。提供翻译是法定的强制性义务，人民法院必须无条件地履行。但是，如果诉讼参与人通晓当地语言文字，不需要或者不要求提供翻译并不影响诉讼顺利进行的，人民法院可以不提供翻译。
六、当事人有权辩论原则
行政诉讼法第9条规定：当事人在行政诉讼中有权进行辩论。所谓辩论，是指当事人在法院的主持下，就案件的事实和法律问题各自陈述主张和意见，互相反驳，进一步辨明真伪和是非。当事人有权辩论的原则是我国行政诉讼民主性的体现和诉讼公正的要求，该原则主要蕴涵以下内容：
辩论权是当事人的基本诉讼权。原告、被告、共同诉讼人和第三人都享有辩论权，辩论权是上述当事人的基本诉讼权利，审判人员应当发挥其指挥职能，确保当事人充分行使辩论权。在辩论的内容方面，当事人有权就行政实体法问题、行政程序法问题、行政诉讼程序问题进行辩论。当事人有权以口头或者书面方式进行辩论。在第一审程序、第二审程序、审判监督程序和执行程序中进行辩论。
七、合议、回避、公开审判和两审终审原则
合议、回避、公开审判和两审终审原则存在于三大诉讼之中，又被称为行政诉讼的基本制度。
(一)合议原则
合议原则是指人民法院对行政案件的审理，由审判员或审判员与陪审员依照法定人数和组织形式组成合议庭进行。行政诉讼法第6条规定了该原则，并于第46条明确规定：人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是3人以上的单数。审判委员会在审判业务上对合议庭进行指导和监督。
行政诉讼采用合议制，是由行政诉讼的性质所决定的。行政案件技术性、知识性较强，而且行政诉讼的当事人一方为行政机关，独任审判难以胜任。采用合议制有利于行政案件的公正解决。
(二)回避原则
在行政诉讼中，回避原则是指承办行政案件的审判人员和其他有关人员遇有法律规定应当回避的情形时，应当经过法定程序退出行政诉讼活动。回避适用于审判人员、书记员、勘验人、鉴定人和翻译人员等。行政诉讼法第6条和第47条分别对回避做了明确规定。根据行政诉讼法第47条的规定，回避的条件是审判人员或其他有关人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判。回避分为自行回避和申请回避两种。前者指符合法律规定的人员主动申请回避，后者指诉讼当事人申请审判人员和其他人员回避。当事人申请回避，应在案件开始审理时提出。回避事由在案件开始审理后知道的，也可以在法庭辩论终结前提出。申请回避，可以口头提出，也可以书面提出。被申请回避的人员在人民法院作出是否回避的决定前，应当暂停参与本案的工作，但案件需要采取紧急措施的除外。人民法院对当事人提出的回避申请，应当在申请提出的3日内，以口头或者书面形式作出决定，申请人对决定不服的，可以在接到决定时申请复议一次。复议期间，被申请回避的人员，不停止参加本案的工作。人民法院对复议申请，应当在3日内作出复议决定，并通知复议申请人。
(三)公开审判原则
公开审判是我国宪法确定的一项基本原则。在行政诉讼中，公开审判原则是指人民法院审理行政案件，除法律规定的特殊情况外，一律公开进行。这一原则规定在行政诉讼法第6条和第45条中。行政诉讼法第45条规定：人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。公开审判原则包括两项内容：(1)审判过程公开；(2)审判结果公开。公开审判要求人民法院的审判活动应当对社会公开，其实质意义在于将人民法院的审判活动置于诉讼当事人及广大群众的监督之下，以确保审判的公正。
(四)两审终审原则
在行政诉讼中，两审终审原则是指行政案件经过两级人民法院的审理即告终结。行政诉讼法第6条对此做了规定。按照这一原则，当事人对第一审行政判决、裁定不服的，可以向上一级人民法院提起上诉，启动第二审程序。第二审人民法院的判决、裁定是终局判决、裁定，对此，当事人不得再提起上诉。另外，最高人民法院是国家最高审判机关，最高人民法院作出的一审判决、裁定，当事人不得上诉。
八、人民检察院实行法律监督原则
宪法第129条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。行政诉讼法第10条规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。人民检察院对行政诉讼实行法律监督，是为了保障行政诉讼活动依法进行。在目前我国司法体制不尽完善的情况下，强调这一原则具有更重要意义。
(一)法律监督的范围
首先，人民检察院对行政诉讼活动的合法性有权进行法律监督。
其次，人民检察院对人民法院和行政诉讼参与人都有权进行法律监督。在行政诉讼中，人民检察院对人民法院审判活动和执行活动是否合法进行监督。同时，人民检察院有权监督行政诉讼参与人。人民检察院可以向违法行为人直接提出纠正意见，也可以要求人民法院采取纠正措施。当然，人民检察院不能直接对违法行为人采取措施。
最后，人民检察院有权对行政诉讼的整个过程实行法律监督。行政诉讼可以分为审判和执行两个阶段。审判包括第一审程序、第二审程序和再审程序，每一个审判程序大体包括起诉、受理、审理、判决和送达等阶段。人民检察院有权对上述程序和阶段实行监督。当然，监督的具体形式根据不同的情况而异。
(二)人民检察院实行法律监督的方式
人民检察院实行法律监督的主要方式是抗诉。最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，应当按照审判监督程序提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，应当建议上级人民检察院提出抗诉。人民检察院提出抗诉的案件，应当派员出庭，对诉讼活动是否合法进行监督。
抗诉应当符合两个原则：第一，同级抗诉原则。受理抗诉的人民法院应当与提出抗诉的人民检察院的级别相同。受理抗诉的人民法院指定下级人民法院审判的，人民检察院也应当通过下级人民检察院进行抗诉。第二，抗诉必须受理原则。人民法院对人民检察院提出的抗诉必须受理并要开庭审判。人民检察院的抗诉是行使国家检察权的行为，具有法律效力，人民法院应当接受抗诉行为的约束力。人民检察院可以参加行政案件的审判和执行，发现违法情况的，可以提出纠正意见。