行政诉讼的特殊制度与规则

 第一节　行政诉讼证据

行政诉讼证据制度是行政诉讼中的核心问题之一，它既是当事人进行行政诉讼，维护自己合法权益的有力武器，也是人民法院查明案件事实，辨别争议事实真伪的工具。目前，我国对行政诉讼证据的主要规范，除行政诉讼法和《行诉法解释》外，另一重要依据就是由最高人民法院于2002年6月4日通过的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政证据规定》)，该规定于2002年10月1日开始实施。
一、行政诉讼证据的概念和种类
(一)行政诉讼证据的概念
行政诉讼证据，是指在行政诉讼过程中，一切用来证明案件事实情况的材料。它既包括当事人向人民法院提交的证据，也包括人民法院在必要情况下依法收集的证据。不过，不管证据来源如何，任何证据都必须经法庭查证属实才能作为定案依据。行政诉讼证据虽与其他诉讼证据有许多相同之处，但也有明显的特征：
第一，行政诉讼证据来源的特定性。就行政案件而言，在行政诉讼之前往往已经历了行政程序。在行政程序中，作为行政诉讼原、被告的公民、法人或者其他组织和行政机关已围绕被诉具体行政行为提交和收集了相关证据。同时，行政诉讼的证据主要由被告行政机关提供给人民法院，行政机关在行政程序中必须遵循先取证、后裁决规则，待充分、全面掌握了证据，才能作出具体行政行为。行政诉讼证据主要是在行政程序中已产生或确定的证据。
第二，行政诉讼举证责任分配的特殊性。"谁主张、谁举证"是民事诉讼分配举证责任的基本规则，而在行政诉讼中，被告对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任是基本规则，原告只在特定情况下对特定情况承担举证责任。
第三，行政诉讼证据证明对象的特殊性。民事诉讼证据所要证明的是双方当事人在民事法律关系中的某种事实或行为，刑事诉讼证据所要证明的是被告是否实施了某种犯罪或犯罪事实的情况，而行政诉讼证据则要证明具体行政行为是否合法。
(二)行政诉讼证据种类
根据行政诉讼法的规定，行政诉讼证据包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录。在这些证据种类中，绝大多数与刑事诉讼、民事诉讼的证据种类相同，而其中属于行政诉讼特殊证据种类的是现场笔录。现场笔录，是指行政机关及其工作人员在执行行政职务的过程中，在实施具体行政行为时，对某些事项当场所作的书面记录。行政机关的现场笔录通常在事后难以取证或证据难保全的情况下使用。行政机关制作现场笔录必须遵循下列规则：第一，现场笔录应当现场制作，不能事后补作，这是现场笔录的应有之义。第二，现场笔录应当有执行职务人、当事人、见证人等有关人员的签名或盖章。
二、行政诉讼举证责任
(一)举证责任的概念
在我国，"举证责任"一词首先由行政诉讼法引入法律之中。一般认为，举证责任是法律假定的一种后果，指承担举证责任的当事人应当举出证据证明自己的主张是成立的，否则将承担败诉的不利后果。虽然对有争议事实作出认定是法院的职责，是人民法院作出裁判的前提条件，但当事人是案件事实的直接利害关系人，他们不仅了解案件情况，而且也有动力和积极性向法院提供对自已有利的证据，因此举证责任应由当事人来承担。举证责任将当事人举证与其诉讼结果联系起来，课以当事人一种诉讼风险，有利于案件的顺利解决。要求当事人对特定的事实承担举证责任，促成案件事实的尽快查明，是确立举证责任制度的基本目的。同时，由于举证责任所确立的风险，可以促使当事人在进行法律行为时注意形成和保存证据，防范其中的一些风险。
(二)举证责任分配
举证责任的分配是法律按照一定的标准，规定应当由哪一方当事人对诉讼中的相关事实提供证据加以证明，否则就应承担败诉后果的问题。举证责任的分配，是证据制度中十分重要的问题，关系到对当事人权益的保护和诉讼公平正义的实现。行政诉讼因其性质的特殊性，在举证责任的分配方面也体现出独特性。
行政诉讼法第32条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。《行政证据规定》第6条进一步规定：原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。因此，在我国，行政诉讼法确立了被告行政机关在行政诉讼中承担主要举证责任的基本原则，这使行政诉讼举证责任的分配明显区别于民事诉讼举证责任的分配。根据我国民事诉讼法的规定，民事诉讼举证责任的分配采用"谁主张、谁举证"的规则。行政诉讼确立被告对被诉具体行政行为合法性负担举证责任的原则主要基于以下原因：
第一，由被告负担举证责任，是被告行政机关在行政程序中必须遵循"先取证、后裁决"规则的自然延伸。"先取证、后裁决"是行政机关在行使行政职权，作出具体行政行为过程中，必须遵循的基本规则。这一规则是行政机关行使职权必须"以事实为根据"的具体化，它要求行政机关在作具体行政行为前，应当认真调查，充分收集证据，在证据充分、事实清楚的基础上，正确适用法律，作出正确的行政行为。正因为有此要求，一旦行政机关作出的行政行为被诉，由作出该行为的被告负担证明其具有合法性，理所当然。
第二，由被告负担举证责任，有利于发挥行政机关的举证优势。行政诉讼审理的核心问题是被诉具体行政行为的合法性，该具体行政行为由被告作出，被告对该具体行政行为的证据最为了解；而且在作出具体行政行为过程中，被告行政机关居于主导地位，行政机关行使职权无需征得公民、法人或者其他组织同意，因此被告行政机关的举证能力比原告要强，由被告负担举证责任体现了负担公平原则，有利于保护公民、法人或者其他组织的诉权。
第三，由被告负担举证责任，有利于促进行政机关依法行政。要求被告行政机关对被诉具体行政行为合法性承担举证责任，事实上要求行政机关负担这样一种责任，即在进入行政诉讼程序之前，作出具体行政行为时，就应当具有事实根据和法律根据，否则其所作出的具体行政行为就是违法的，将会被法院撤销。这一要求有利于行政机关认真行使自己的权力，严格执法，做到依法行政。
虽然行政诉讼中被告对具体行政行为承担举证责任，但不排除在特定情况下由原告提供证据的可能。根据《行政证据规定》，行政诉讼中原告提供证据仅限于下列情形：
1、公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。公民、法人或者其他组织向法院提起诉讼，必须具备一定的条件，只有符合法定条件的起诉，人民法院才会立案受理。因此，为保证人民法院正确受理案件，起诉人应当向法院提供证明他的起诉符合法定起诉条件的相应证据。不过，就起诉期限问题，如果被告认为原告起诉超过法定期限的，则应由被告承担举证责任。
2、在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。被告不作为案件大多是依申请行政行为引起的行政争议，此种行政行为的作出须以公民、法人或者其他组织提出申请为前提，没有申请人申请，行政机关不得从事该行为。因此，对依申请的行政行为，既然原告起诉被告不作为，他就应当提供证据证明自己在行政程序中曾经向行政机关提出过申请，否则其要求被告履行法定职责就失去了基础。不过，只要原告证明其提出过申请，被告就应当证明其不作为符合法律规定。
值得注意的是，起诉被告不作为案件中，由原告提供证据的情形仅限于依申请行政行为，如果行政机关法定职责的履行不以原告申请为前提，而是被告行政机关必须依职权主动履行的，如警察看到正在遭受不法侵害的公民，不依职权进行保护，即属此情形。同时，为避免实践中由于行政机关申请登记制度不健全，致使申请人在确实已提出申请，却因行政机关的原因而无法证明曾提出申请的现象，法律规定原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，可以免除原告对提出申请事实的提供证据的要求。
3、在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。在行政赔偿诉讼中，原告因被诉具体行政行为遭受损害，是原告主张被告给予自己行政赔偿的基本前提，原告的这一主张与被诉具体行政行为的合法性没有必然关联，由原告提供证据更为恰当。
最高人民法院颁布的《行诉法解释》，除规定原告在上述三种情况下需要承担举证责任外，还规定对"其他应当由原告承担举证责任的事项"原告也要承担举证责任。鉴于这一规定过于含糊，且不符合行政诉讼法关于举证责任分配的基本精神，2002年由最高人民法院制定的《行政证据规定》排除了这一情形，将原告提供证据的要求严格限定在上述三种情形之内。
(三)举证期限
《行政证据规定》对原、被告举证期限作出了不同规定。
1、被告的举证期限。按照规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后10日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
2、原告的举证期限。按照规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。
被告举证期限短于原告举证期限的规定，具有合理性。被告在行政诉讼中所提供的证据，应是在行政程序中已收集了证据，一般情况下10日的举证期限对行政机关足够了。而原告收集证据往往需要一个过程，过短的期限限制，不利于保护原告的合法权益。
三、提供证据的要求
当事人向法院提供的各类证据，只有合乎法定要求才会具有效力。《行政证据规定》根据各类证据的特点，对不同证据的要求作出了规定。
(一)书证
书证是指以文字、符号、图形所记载或表示的内容、含义来证明案件事实的证据。为保证书证内容的真实性，当事人向人民法院所提供的书证，除法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有规定外，一般应当符合下列要求：(1)原则上应提供书证的原件，在提供原件确有困难时，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本。按照规定，原本、正本和副本均属于书证的原件。(2)提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章。(3)当事人提供报表、图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料。(4)被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。值得注意的是，当事人向人民法院提供外文书证，应当附有由具有翻译资质的机构翻译的或者其他翻译准确的中文译本，并由翻译机构盖章或者翻译人员签名。
(二)物证
物证是指以自己的存在、形状、质量等外部特征和物质属性，证明案件事实的物品。与书证相比，物证相对直观和简单，在形式上和手续上一般无特别要求，因此对物证的要求相对较少。当事人向人民法院提供物证的，原则上应当提供原物，在提供原物确有困难时，可以提供与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据；如果原物为数量较多的种类物时，当事人应当提供其中的一部分。
(三)视听资料
视听资料是利用现代科技手段记载法律事件和法律行为的证据，具有较强的准确性和逼真性。不过，视听资料又容易用剪接后复制等手段伪造或变造，因此对当事人提供的视听资料应进行严格要求。法律规定，当事人向人民法院所提供的计算机数据或者录音、录像等视听资料，应当符合下列要求：(1)当事人应向法院提供有关资料的原始载体，在提供原始载体确有困难时，可以提供复制件；(2)当事人应注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；(3)声音资料应当附有该声音内容的文字记录。对于当事人向人民法院提供的外国语视听资料，当事人应同时附有由具有翻译资质的机构翻译的或者其他翻译准确的中文译本，并由翻译机构盖章或者翻译人员签名。
(四)证人证言
证人证言是指证人就自己了解的案件事实向法院所作的陈述，它一般是以口头形式表现出来的，当事人可以向人民法院提供书面证人证言。当事人向人民法院提供证人证言应当符合下列要求：(1)载明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况。(2)需有证人的签名。如果证人不能签名的，应当以盖章等方式证明。(3)应注明证人出具证言的日期。(4)应附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。
(五)鉴定结论
鉴定结论是指鉴定人运用自己的专业知识，利用专门的设备和材料，对某些专门问题所作的结论性意见。行政诉讼中的鉴定结论主要包括两类：一类是人民法院依当事人申请或在必要情况依职权提交鉴定人进行的鉴定；另一类是被告行政机关向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论。提交给法院的后一类鉴定结论应当符合下列条件：(1)应当载明委托人和委托鉴定的事项；(2)应有向鉴定部门提交的相关材料；(3)应有鉴定的依据和使用的科学技术手段；(4)应有鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明；(5)应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。对于通过分析获得的鉴定结论，还应当说明分析过程。
(六)现场笔录
如前述，现场笔录是行政诉讼特有的证据种类，由行政机关在行政程序中当场制作而成。被告行政机关向人民法院提供的现场笔录，除法律、法规和规章对现场笔录的制作形式有特别规定外，一般应当载明制作现场笔录的时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。
当事人向人民法院提供证据时，除应注意以上各类证据的要求外，还要注意：
1、如果当事人向人民法院提供的证据是在中华人民共和国领域外形成的证据，应当说明证据来源，经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续。当事人提供的在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区内形成的证据，应当具有按照有关规定办理的证明手续。
2、当事人所提供的证据涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，提供人应当作出明确标注，并向法庭说明，法庭予以审查确认。
3、当事人对其向人民法院提交的证据材料应当予以分类编号，并对证据材料的来源、证明对象和内容作简要说明，签名或者盖章，注明提交日期。而人民法院在收到当事人提交的证据材料时，应当向当事人出具收据，注明证据的名称、份数、页数、件数、种类以及收到的时间，由经办人员签名或者盖章。
四、调取和保全证据
(一)行政诉讼证据的调取
当事人举证和人民法院调取证据，是我国诉讼证据的两个来源。但在行政诉讼中，这两项证据来源的地位并不完全相同。从根本上看，当事人举证是行政诉讼证据的主要来源，人民法院调取证据仅属次要来源。这是因为人民法院是争议的裁判者，保持公平和中立立场和对事实的客观态度，对案件的公正解决十分重要。同时，在诉讼中，法院的责任主要是审查判断证据，确定证据的效力，提供证据主要是当事人的责任，法院过多涉足证据的收集和调取，将会使行政诉讼法确立的举证责任制度的作用大大降低甚至失去意义。因此，在行政诉讼中，法院调取证据应限定于少数特定情形。法院调取证据可分为依职权主动调取和依申请调取证据两种情形。不论属哪种情形，人民法院皆不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。
1、人民法院依职权主动调取证据。对人民法院依职权主动调取证据情形，行政诉讼法虽有规定，但并没有规定具体范围，《行政证据规定》就此范围作出了解释。根据《行政证据规定》，人民法院依职权主动向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据限于两种情形：一是相关事实认定涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益；二是涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项。
2、人民法院依申请调取证据。
(1)人民法院依当事人申请调取证据的范围和条件。在行政诉讼中，原告或第三人与被告行政机关虽在法律上地位平等，但就实际地位而言，仍处于相对弱的地位，其举证能力较弱，因此需要人民法院给予更多的帮助。根据《行政证据规定》，对下列三种证据材料，如果原告或者第三人不能自行收集，在能够提供确切线索时，可以申请人民法院调取：第一，由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；第二，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料；第三，确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。在人民法院依申请调取的范围问题上，《行政证据规定》与《行诉法解释》有一个重要区别，就是《行政证据规定》将人民法院依申请调取证据的申请人仅限定于原告和第三人，将被告排除在外，而《行诉法解释》没有作此限制。
(2)调取证据申请及其处理。当事人申请人民法院调取证据时，应当在举证期限内提交调取证据申请书。调取证据申请书应当写明下列内容：证据持有人的姓名或者名称、住址等基本情况；拟调取证据的内容；申请调取证据的原因及其要证明的案件事实。
对当事人提出的调取证据申请，人民法院应当及时进行审查。若申请符合调取证据条件的，人民法院应当及时决定调取；若申请不符合调取证据条件的，人民法院应当向当事人或者其诉讼代理人送达通知书，说明不准许调取的理由。当事人及其诉讼代理人可以在收到通知书之日起3日内向受理申请的人民法院书面申请复议一次。人民法院应当在收到复议申请之日起5日内作出答复。同时，人民法院根据当事人申请，经调取未能取得相应证据的，应当告知申请人并说明原因。
(二)证据保全
证据保全是指在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，人民法院根据诉讼参加人的申请或依职权主动采取措施，对证据加以确定和保护的制度。证据保全可以发生在诉讼开始之前，也可以发生在诉讼之中。诉讼发生前的证据保全必须有利害关系人的申请，而诉讼过程中的证据保全一般也以当事人申请为前提，必要时法院才依职权主动进行保全。当事人在诉讼中申请保全证据时，应当在举证期限届满前以书面形式提出，并说明证据的名称和地点、保全的内容和范围、申请保全的理由等事项。当事人申请保全证据的，人民法院可以要求其提供相应的担保。
证据保全的方法因证据的种类不同而不同，所采取的保全措施需要根据具体情况而定，人民法院可以视情况采取查封、扣押、拍照、录音、录像、复制、鉴定、勘验、制作询问笔录等保全措施。人民法院保全证据时，可以要求当事人或者其诉讼代理人到场。
《行政证据规定》对重新鉴定的范围、条件和程序，及重新勘验现场等问题作出具体规定，请详见此规定。
五、证据的对质辨认和核实
证据的对质辨认和核实，是指在法官的主持下，当事人就有关证据进行辨认和对质，围绕证据的真实性、关联性和合法性及证据的证明力和证明力大小进行辩论的活动，是对证据进行审查的重要环节。
原则上，一切证据均应在法庭上出示，并经庭审质证，才能作为定案的依据，即使人民法院调取的证据也是如此。因此，在经合法传唤，被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决时，被告提供的证据将会因未经质证而不能作为定案的依据。对当事人申请人民法院调取的证据，由申请调取证据的当事人在庭审中出示，并由当事人质证；对人民法院依职权调取的证据，应由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见。不过，当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据(包括对被告缺席判决的情形)。
在对证据进行对质和辨认过程中，经法庭准许，当事人及其代理人可以就证据问题相互发问，也可以向证人、鉴定人或者勘验人发问。但当事人及其代理人相互发问，或者向证人、鉴定人、勘验人发问时，发问的内容应当与案件事实有关联，不得采用引诱、威胁、侮辱等语言或者方式。
(一)对书证和物证的质证
对书证和物证进行质证时，当事人应当出示证据的原件或者原物，但当事人出示原件或者原物确有困难并经法庭准许可以出示复制件或者复制品；原件或者原物已不存在，可以出示证明复制件、复制品与原件、原物一致的其他证据。
(二)对视听资料的质证
当事人原则上应向法庭出示视听资料的原始载体。视听资料应当当庭播放或者显示，并由当事人进行质证。
(三)关于证人出庭作证问题
对证人进行交叉询问，是审查证人证言必要而有效的方式。一般而言，证人均应当庭作证，并接受当事人言词询问。我国法律规定，凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。必要时，原告或者第三人可以要求相关行政执法人员作为证人出庭作证。包括：(1)对现场笔录的合法性或者真实性有异议的；(2)对扣押财产的品种或者数量有异议的；(3)对检验的物品取样或者保管有异议的；(4)对行政执法人员的身份的合法性有异议的；(5)需要出庭作证的其他情形。不过，鉴于特殊情况下，证人出庭作证不可能或不方便，法律规定有下列情形之一的，经人民法院准许，当事人可以提交书面证言：(1)当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的；(2)证人因年迈体弱或者行动不便无法出庭的；(3)证人因路途遥远、交通不便无法出庭的；(4)证人因自然灾害等不可抗力或者其他意外事件无法出庭的；(5)证人因其他特殊原因确实无法出庭的。
不能正确表达意志的人，即使了解案件情况。也不能向法庭作正确的描述和说明，因此不能作为证人。当事人如果对证人能否正确表达意志有怀疑，有权向法院提出审查或鉴定申请。人民法院根据当事人申请可以就证人能否正确表达意志进行审查或者交由有关部门鉴定。必要时，人民法院也可以依职权交由有关部门鉴定。
当事人要求证人出庭作证，应当在举证期限届满前向人民法院提出申请，经人民法院许可方可进行。证人出庭作证时，应当出示证明其身份的证件。法庭应当告知其诚实作证的法律义务和作伪证的法律责任。出庭作证的证人不得旁听案件的审理。法庭询问证人时，其他证人不得在场，但组织证人对质的除外。证人应当陈述其亲历的具体事实。证人根据其经历所作的判断、推测或者评论，不能作为定案的依据。
(四)对鉴定意见的质证
在对鉴定意见进行质证时，当事人可以要求鉴定人出庭接受询问。鉴定人因正当事由不能出庭的，经法庭准许，可以不出庭，由当事人对其书面鉴定结论进行质证。对于出庭接受询问的鉴定人，法庭应当核实其身份、与当事人及案件的关系，并告知鉴定人如实说明鉴定情况的法律义务和故意作虚假说明的法律责任。
如果被诉具体行政行为涉及专门性问题，当事人可以向法庭申请由专业人员出庭进行说明，法庭也可以通知专业人员出庭说明。必要时，法庭可以组织专业人员进行对质。当事人对出庭的专业人员是否具备相应专业知识、学历、资历等专业资格等有异议的，可以进行询问。由法庭决定其是否可以作为专业人员出庭。专业人员可以对鉴定人进行询问。
六、证据的审核认定
(一)证据审核认定的概念和内容
证据的审核认定，是指法官在听取当事人对证据的说明、对质和辨认后，对证据作出的采信与否的认定。它是法院对当事人举证、质证结果的评价和认定。证据审核认定的主体是合议庭的法官，审核认定的内容是对证据是否具有真实性、关联性和合法性作出确认。
1、审核认定证据的真实性。证据的真实性是指作为证据的事实必须是客观存在的事实，而不是猜测和虚构的东西，这是证据的最基本特征之一，法院必须予以全面、客观地审核认定。法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的真实性：(1)证据形成的原因；(2)发现证据时的客观环境；(3)证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符；(4)提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系；(5)影响证据真实性的其他因素。
2、审核认定证据的关联性。证据的关联性是指证据必须与案件事实之间存在着内在联系。在法院审理中，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。
3、审核认定证据的合法性。证据的合法性包括两方面的含义：一方面是证据必须符合法律对其的形式要求；另一方面是证据的收集必须符合法律要求。因此，法庭应当根据案件的具体情况，从三方面审查证据的合法性：(1)证据是否符合法定形式；(2)证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求；(3)是否有影响证据效力的其他违法情形。
所有证据只有符合上述三种特性，才能作为定案依据。下列证据材料因不能同时具备三种特性而不能作为定案依据：(1)严重违反法定程序收集的证据材料；(2)以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；(3)以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料；(4)当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料；(5)在中华人民共和国领域以外或者在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料；(6)当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品；(7)被当事人或者他人进行技术处理而无法辨明真伪的证据材料；(8)不能正确表达意志的证人提供的证言；(9)以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的依据；(10)不具备合法性和真实性的其他证据材料。
值得注意的是，在行政诉讼中，对被诉具体行政行为的证据有更为严格的要求，下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：(1)被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；(2)被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据；(3)原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据；(4)复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。
(二)证据效力大小的判断
在对证据进行审核认定过程中，如果发现证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照以下情形分别认定：(1)国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；(2)鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；(3)原件、原物优于复制件、复制品；(4)法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；(5)法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录；(6)原始证据优于传来证据；(7)其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；(8)出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；(9)数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。
法院在庭审中经过质证的证据，能够当庭认定的，应当当庭认定；不能当庭认定的，应当在合议庭合议时认定。法庭发现当庭认定的证据有误时，应及时予以纠正。在庭审结束前发现认定有误的，应当重新进行认定；在庭审结束后宣判前发现认定有误的，在裁判文书中予以更正并说明理由，也可以再次开庭予以认定；对有新的证据材料可能推翻已认定的证据的，应当再次开庭予以认定。
第二节　行政诉讼的法律适用
一、行政诉讼法律适用的含义
行政诉讼的法律适用，是指人民法院按照法定程序将法律、法规以及法院决定参照的规章具体运用于各种行政案件，对被诉具体行政行为的合法性(包括对行政处罚行为的合理性)进行审查的活动。
行政诉讼的法律适用包括两方面的法律规范：诉讼法、行政实体法和行政程序法。人民法院适用诉讼法主要解决行政诉讼进行的程序问题，以保证人民法院对被诉具体行政行为的审查能顺利进行，这部分法律规范的适用主要是行政诉讼法的具体规定和最高人民法院对行政诉讼法的司法解释，此外，还包括单行行政法律、法规中有关的诉讼程序条款以及民事诉讼法的相关规定；适用行政实体法与行政程序法规范主要解决人民法院对被诉具体行政行为合法性(包括行政处罚行为的合理性)审查判断标准问题，即人民法院以何种标准来审查被诉具体行政行为的合法性进而对被诉具体行政行为的合法性作出裁判。由于我国行政法规范制定主体多元化，行政法规范的等级、效力不一，行政法规范的数量繁多，这些行政法规范是否都属人民法院的行政诉讼法律适用对象，它们对人民法院的约束力和效力如何，是行政诉讼法律适用重点要解决的问题，与诉讼法规范相对单一的适用相比，行政实体法、行政程序法的适用要远为复杂和困难，因而这部分法律规范的适用也是行政诉讼法律适用的难点之所在。
二、行政诉讼法律适用的规则
根据我国行政诉讼法的规定，人民法院在行政诉讼中适用法律要遵循以下规则：
(一)法律、行政法规与地方性法规是行政审判的依据
行政审判的依据是指人民法院审理行政案件，对具体行政行为合法性进行审查和裁判必须遵循的根据。详言之，即人民法院审理行政案件，审查具体行政行为是否合法进而对其作出裁判时，在有法律、法规具体规定的情况下，法律、法规是人民法院直接适用的根据，人民法院无权拒绝适用。
法律是国家最高权力机关制定的在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。在我国的法律规范层级体系中，法律的地位仅次于具有最高法律效力的国家根本大法--宪法，对一切国家机关都有约束力。法院在审查具体行政行为的合法性时，必须以法律为依据。
法规包括行政法规、地方性法规及自治条例和单行条例。行政法规是最高国家行政机关国务院依据宪法和法律、按照一定的程序制定的、在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件，效力仅次于宪法和法律，只要行政法规不与宪法、法规相抵触，均应为人民法院进行行政审判的依据。地方性法规是指由省、直辖市、自治区人民代表大会及其常务委员会、省、自治区人民政府所在地的市和经济特区所在地的市及经国务院批准的较大的市人民代表大会及其常务委员会制定的规定性文件。它是特定区域内的全体人民意志的体现，效力低于法律和行政法规，地方人民法院在审理本地区发生的行政案件时，必须依据地方性法规的规定。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地的政治、经济和文化特点，所制定的规范性文件，它是民族自治地方权力机关代表民族自治地方各族人民行使民族自治权利的体现。自治条例、单行条例与地方性法规是处于同一级别的法律规范，人民法院在审理民族自治地方的行政案件时，应以其为依据。
需要重点指出的是，行政诉讼法规定人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，这是从总体和一般意义上对法律、法规在行政审判中的地位作出的规定，由于法律、行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例在我国整个法律规范体系中的等级、效力和地位并不相同，它们在行政审判中的作用也有差异；同时，低层级的法规规范必须符合高层级的法规规范才具有法律约束力，因而人民法院在审理行政案件具体适用法律时，必须从法律规范整体结构上的规定来审查和裁判具体行政行为的合法性，而不能单从某一法律规范的规定来简单判定具体行政行为是否合法。
(二)规章的参照适用
在我国，规章可分为部门规章和地方规章两种。部门规章是指国务院各部委及直属机构根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限内，按照规定的程序制定的规定、办法、实施细则、规则等具有普遍约束力的规范性文件的总称。部门规章在全国范围内具有约束力和执行力，属于中央行政立法的范畴，在效力等级上低于法律和行政法规。地方规章是指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和行政法规、地方性法规所制定的普遍适用于本地区的规范文件的总称。地方规章只在所管辖的行政区域内具有效力，属于地方行政立法的范畴，在效力等级上低于法律、行政法规和地方性法规。
与法律、法规作为审查依据相比，规章在行政诉讼中只居于参照地位。"参照"规章是与"依据"法律、法规相对的、具有特定含义的概念。"依据"是指人民法院审理行政案件时，必须适用该规范，不能拒绝适用；而"参照"则是指人民法院审理行政案件，对规章进行参酌和鉴定后，对符合法律、行政法规规定的规章予以适用，参照规章进行审理，并将规章作为审查具体行政行为合法性的根据；对不符合或不完全符合法律、法规原则精神的规章，人民法院有灵活处理的余地，可以不予以适用。可见人民法院对规章的作用和效力不是一概否定或一概肯定，而是在对规章进行一定评价后，决定规章是否适用。"参照"与"依据"的区别关键在于"依据"是人民法院对法律、法规无条件的适用；而"参照"则不是无条件的适用，而是有条件的适用，即在某些情况下可以适用，在某些情况下也可以不予适用。《关于(行政诉讼法(草案))的说明》中对"参照"规章的解释指出：对符合法律、行政法规规定的规章，法院要参照审理，对不符合或者不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地。
规章在人民法院审理行政案件时起到参照作用，是规章目前在我国法律规范体系中的特殊地位所决定的。规章不宜作为行政审判的依据：(1)有权制定规章的行政机关也有权作出具体行政行为，因而规章的各制定机关本身也可能是行政诉讼的被告，若对它们自己制定的规章不加审查地一律作为审理依据，等于被告自己确立具体行政行为合法性标准，可能造成被告规避法律，不利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益。(2)规章制定机关超越职权制定规章现象时有存在，规章规定了本应由法律、法规规定的内容，影响了规章的效力。(3)规章之间互相冲突。由于地方政府和中央部门之间权限划分并不十分清楚，各部、委相互之间的职权也有交叉，加之某些地方和部门存在明显的地方保护和部门保护主义倾向，使得规章之间的冲突比较严重，给人民法院依规章审理具体行政行为带来了困难。
鉴于规章存在的问题，若简单规定人民法院依据规章审理行政案件并不适宜。但是，简单地将规章排除在人民法院适用范围之外，也同样不合适。因为宪法和有关法律对规章制定机关作了严格规定，确认了规章的法律地位和法律效力，而且目前规章对我国行政管理起着相当重要的作用，规章是对法律、法规的延伸和具体化。不少行政管理行为实际是依据规章的规定作出的。事实上，在我国规章是行政管理的重要根据，其数量众多，适用频率很高，尤其在法律和法规对某一行政管理事项没有明确而具体的规定，而规章却作了具体规定时更是如此。因而人民法院离开适用规章审理行政案件是很难对具体行政行为的合法性进行审查的。
正是基于以上两方面的考虑，行政诉讼法规定人民法院审理行政案件，对规章既非不适用，也非像法律、法规作为审理的依据，而是赋予了人民法院对规章一定的审查判断权，对合法的规章予以适用，对不合法的规章不予适用。
人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用规章相关条款，但应当注明"参照"二字。
值得思考的问题是：在法律和行政法规存在漏洞时，地方性法规是否可以"参照"？司法解释持肯定立场。例如，最高人民法院行政庭《关于个体诊所是否应向工商行政部门办理营业执照的答复》(1999年2月19日)认为，关于个体诊所是否应向工商行政部门办理营业执照问题，法律、行政法规未作明确规定。人民法院在审理这类案件时，如地方性法规有明确规定，可参照地方性法规的具体规定办理。
(三)其他规范性文件在行政诉讼中的地位
其他规范性文件，是指规章以下的具有普遍约束力的行政决定、命令的总称。行政诉讼法对其他规范性文件在行政诉讼中的法律效力没有作出规定。一般认为，其他规范性文件不属法的范畴，对法院没有强制约束力。由于这些规范性文件比规章的效力低，制定依据往往不很明确，而制定程序也不很确定，因而人民法院不能像规章一样予以参照适用。不过，从法律依据上看，法律、法规规定国家行政机关制定其他规范性文件的权力，其他规范性文件的制定具有法律基础，而且从实际的行政管理和司法实践角度考察，其他规范性文件在加强行政管理落实法律、法规和规章规定，促使行政机关履行管理职责，提高行政效率等方面又起到十分重要的作用，人民法院在审理行政案件时完全置其他规范性文件不顾既不现实也不适宜。因而当其他规范性文件有明确的法律、法规和规章依据，同时不违反法律、法规和规章的情况下，人民法院应对其他规范性文件予以参考。这并非将其他规范性文件置于同规章相同的地位，对规章参照与其他规范性文件的参考的不同在于：规章在符合法律、法规的情况下人民法院必须参照适用，而人民法院参考其他规范性文件也只是考虑其规定，其他规范性文件仍只具有辅助作用。
因此，人民法院在适用其他规范性文件时，也同样享有对其他规范性文件的审查权，而且拥有比对待规章更大的取舍权力。在其他规范性文件发生冲突时，人民法院不必送有关机关裁决，可直接决定对一般规范性的适用与否。
(四)人民法院对司法解释的援引
司法解释是最高人民法院就在审判过程中如何具体应用法律问题进行的解释，是对法律的具体化。目前，司法解释在我国法律体系中发挥着十分重要的作用，对人民法院判案有直接的影响。如果法院根据司法解释判案但在判决书中不加引用，难以使当事人相信法院在依法判案，也会使司法解释失去作用。因此，人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。
三、行政诉讼法律冲突的适用规则
(一)行政诉讼法律冲突的概念
行政诉讼法律规范冲突，是指人民法院在行政诉讼过程中，发现对同一法律事实或者法律关系，存在两个或者两个以上的法律规范，且对其作出了不同的规定，适用不同的法律规定将导致不同的裁判结果的情形。
由于国家法律的多层级性、多样性和数量众多，从某种意义上说，在现代社会中，法律规范的冲突具有不可避免性。当然，法规规范冲突的形式是多种多样的，有的冲突是合法的，如特别法与普通法的冲突；有些冲突是不合法的，如行政法规与法律的冲突。研究法律规范冲突的目的主要是如何减少或消除不合法的冲突和选择适用合法的法律规范。
(二)行政诉讼法律冲突的适用规则
行政诉讼法律冲突选择适用规则，是在行政诉讼中存在同一法律事项的相互冲突时，指导人民法院解决法律适用冲突，选择应当适用的法律规范，以此审查具体行政行为合法性的具体原则和方法。在行政诉讼中，人民法院解决相应法律适用冲突的规则包括：
1、层级冲突适用规则。不同层级法律规范产生冲突一般属违法冲突，按照法律优先原则，高层级法律规范优于低层级法律规范，但高层级法律规范授权低层级法律规范作出与高层级法律规范不同的规定除外。根据这一规则，当一个案件中，低层级的法律规范与某一高层级的法律规范冲突时，人民法院一般应依高层级的法律规范来解决该案中的实体争议。
2、平级冲突适用规则。它是解决制定机关不同但效力层级相同的行政法律规范相冲突应适用何种规范的规则。目前，我国尚没有制定这类冲突规则，采用的办法是送请有权机关作出裁决。例如，部门规章之间、部门规章与地方规章效力等级相同，人民法院认为它们之间不一致的，应由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。
3、特别冲突适用规则。一般法是关于某类事项的普遍的一般的规定，特别法是对这种普遍规定的例外。在同一效力层级上，特别法优于普通法。需要注意的是，这一冲突适用规则的使用前提必须是特别法与普通法处于同一层级时，若普通法是高层级法，而特别法是低层级法，特别法作出的特别规定又未经高层级法的授权，那么这种特别规定应属无效，人民法院仍应适用普通法。
4、新法优于旧法。对新、旧法之间的冲突，新旧法冲突适用规则应体现为新法优于旧法和法律不溯及既往原则，当新的行政法律规范与旧的行政法律规范相冲突时，除旧法具有溯及力外，人民法院应当适用新法，即对新法生效后发生的事件适用新法，对新法生效前发生的事件适用旧法。但当新法明确规定有溯及力时除外。
5、人际冲突适用规则。人际冲突适用规则一般规定，不同民族、种族或者具有特殊身份的个人，适用就该民族、种族或者具有特殊身份的个体作出特别规定的法律规范。
6、区际冲突适用规则。区际冲突所涉及的两种法律规范冲突需要采取不同的适用规则。目前，内地相互间的法律冲突尚缺乏统一的冲突适用规则，而对内地与港、澳、台地区的法律冲突，即中国内地法律规范与港、澳、台地区法律规范的冲突，适用"属地管辖"原则：发生于港、澳、台地区的行政案件，适用在港、澳、台地区施行的法律规范，发生于中国内地的行政案件，则适用当地施行的法律规范。同时，此类冲突还可以通过双方协议来解决。
四、WTO规则的适用问题
WTO规则是以强制性规则为基础的政府间规则体系，我国加入WTO后，行政机关和人民法院的一项重要任务，就是按照WTO规则办事，确保WTO规则在我国得以实施。毫无疑问，WTO规则对人民法院的行政审判工作具有影响力，但问题在于人民法院在审理涉及WTO规则的行政案件时是否能直接适用WTO规则。
《中国加入WTO工作组报告》第67条指出：中国将确保其有关或者影响贸易的法律和法规与WTO协定和中国的承诺相一致，以充分履行其国际义务。为此，将在完全遵守WTO协定的情况下，通过修订其现行国内法和制定新法律，以有效的统一的方式实施WTO协定。同时，该报告第68条指出：行政法规、部门规章和其他中央政府措施将及时颁布，以在相关的时限内完全履行中国的承诺。如果行政法规、部门规章或者其他中央政府措施在此种时限内不能到位，主管机关仍然履行中国按照WTO协定和议定书承担的义务。据此，WTO规则在我国行政诉讼中的适用包括两个方面：
1、原则上，WTO规则不能在我国行政诉讼中直接适用，其仅具有间接适用力。这意味着任何人不得直接援引WTO规则提起行政诉讼，人民法院在裁判文书中也不能直接援引WTO规则作为裁判依据，而必须按照经过转化的相关国内法受理和审判有关行政诉讼案件，即我国是在遵守WTO协定的前提下，通过修订现行国内法和制定新法律的方式来实施WTO规则的。由最高人民法院颁布的《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》、《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》三个司法解释，均规定人民法院在审理这类案件时，应依据我国行政诉讼法及有关法律、行政法规和地方性法规，参照规章对行政行为进行审查，排除了WTO规则的直接适用力。不过，人民法院审理涉及WTO规则行政案件所适用的法律、行政法规的具体条文存在两种以上的合理解释时，应遵循同一解释原则，即除中华人民共和国声明保留的条款除外，人民法院应当选择与WTO规则有关规定相一致的解释。
2、特殊情况下，WTO规则在行政诉讼中可以直接适用。这一特殊情况是，在行政法规、部门规章或者其他中央政府措施在承诺的时限内不能到位时，主管机关可以直接援引WTO规则，WTO规则在行政诉讼中具有直接适用力。即WTO规则无法及时转化为国内法时，其在行政诉讼中可以直接适用。
第三节　行政案件审理中的特殊制度
一、撤诉
(一)撤诉的概念
行政诉讼中的撤诉，是指原告或上诉人(或再审原告或原审上诉人)自立案至人民法院作出裁判前，向法院撤回自己的诉讼请求，不再要求人民法院对案件进行审理的行为。根据撤诉所处的审级不同，撤诉可分为撤回起诉、撤回上诉和撤回再审申请三类，其主体分别为原告、上诉人和再审原告或原审上诉人。
根据撤诉是否由当事人提出，可将撤诉分为申请撤诉和视为申请撤诉两类。前者指当事人主动向受诉人民法院提出撤诉申请，不再要求受诉人民法院对案件继续进行审理，是当事人对自己诉讼权利的积极处分；后者指当事人拒绝履行法定诉讼义务，视为其申请撤诉的情形，它是当事人对自己诉讼权利的消极处分。
(二)撤诉的条件
申请撤诉和视为申请撤诉的条件有所不同：
1、申请撒诉的条件。
　　(1)撤诉申请人必须是原告(一审)、上诉人(二审)、再审原告或原审上诉人以及经他们特别授权的代理人。被告或第三人和被上诉人以及再审原告和原审上诉人均不得提出撤诉申请。
　　(2)申请撤诉必须基于当事人自己真实的意思表示，出于当事人自愿。值得注意的是，原告或上诉人(或再审原告或原审上诉人)申请撤诉包括两种情形：一种情形是被诉具体行政行为没有任何变化，但申请撤诉；另一种情形是被诉行政机关在诉讼过程中改变被诉具体行政行为，起诉该行为者同意并申请撤诉。而被诉行政机关改变被诉具体行政行为虽多基于被诉行政机关主动改变，也可以基于其他原因。如人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被诉行政机关改变其所作的具体行政行为，被诉行政机关接受法院建议；同时，有下列情形之一的，可以视为被诉行政机关改变其所作的具体行政行为：根据起诉该行为者的请求依法履行法定职责；采取相应的补救、补偿等措施；在行政裁决案件中，书面认可起诉该行为者与第三人达成的和解。但不管哪一种情形，行政机关都不能强制当事人撤诉。
　　(3)撤诉必须符合法律规定，不得规避法律，也不能损害公共利益和他人利益。
　　(4)撒诉申请必须在人民法院宣判前作出。
　　(5)撤诉必须经人民法院准许。
　　除此之外，因被告改变被诉具体行政行为，原告申请撒诉的，还同时需要符合以下条件：对被诉行政机关改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益；被诉行政机关已经改变或者决定改变被诉具体行政行为，并书面告知人民法院；第三人无异议。
　　通常而言，人民法院应当对撤诉申请进行审查，申请符合条件的，裁定准予撤诉，案件审理终结。不过，对于因被诉具体行政行为改变而申请撒诉的，如果有履行内容且履行完毕的，人民法院可以裁定准许撤诉。而对不能即时或者一次性履行的，人民法院可以裁定准许撤诉，也可以裁定中止审理。为保护撤诉人的权利，人民法院在准许撤诉裁定可以载明被诉行政机关改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况，并可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为全部或者部分不再执行。
　　申请撤诉不符合法定条件，或者被诉行政机关改变被诉具体行政行为后当事人不撤诉的，人民法院应当及时作出裁判。
2、视为申请撤诉的条件。视为申请撤诉情形不同，条件有别：(1)原告或上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭，可以按撤诉处理；(2)原告或上诉人未经法庭许可中途退庭，可以按撤诉处理；(3)原告或上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤诉处理。
(三)撤诉的法律后果
就一审的撤诉而言，撤诉具有两方面的法律后果。其一，无论是原告申请撤诉得到法院裁定准予撤诉，还是按撤诉处理，其直接的法律后果都是导致诉讼程序的终结。其二，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。这一点与民事诉讼不同。在民事诉讼中，原告的撤诉经法院准许后，视为自始即未起诉，原告仍有权提起诉讼；原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费而按自动撤诉处理的，原告如果在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予受理。
准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。
二、缺席判决
缺席判决，与对席判决相对而言，是指人民法院在开庭审理时，在一方当事人或双方当事人未到庭陈述、辩论的情况下，合议庭经审理所作的判决。缺席判决的意义在于维护法律的尊严，充分保护到庭的当事人的合法权益，不使诉讼因某一方当事人的随意缺席而半途而废。
行政诉讼中的缺席判决主要包括两种情形：一是经人民法院两次合法传唤，被告无正当理由拒不到庭，可以缺席判决。二是原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。
三、财产保全与先予执行
(一)财产保全
行政诉讼财产保全，是指人民法院在因一方当事人的行为或者其他原因，可能使具体行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的情况下，根据对方当事人的申请或者依职权对有关财产加以保护的措施。行政诉讼财产保全的关键条件，是"可能使具体行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行"，与民事诉讼的诉讼保全相比，行政诉讼财产保全增加了法院财产保全的情形，即在具体行政行为可能不能或难以执行的情况下，法院也可以采取财产保全措施。
(二)先予执行
与民事诉讼先予执行的明显不同的是，行政诉讼中的先予执行除包括对判决的先予执行，还存在对被诉具体行政行为的先予执行。
1、对判决的先予执行。对判决的先予执行，是指为解决当事人一方生活或生产的紧迫需要，根据其申请，裁定另一方当事人给付申请人一定的钱物，或者实施或停止某种行为的制度。由于行政诉讼被告是国家行政机关，一般不存在此种情形，所以，行政诉讼中判决的先予执行，主要体现为对原告的保护。根据《行诉法解释》的规定，人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行。
2、对被诉具体行政行为的先予执行。对被诉具体行政行为的先于执行，是指在诉讼过程中，为避免可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，根据被告或相关权利人的申请，对被诉具体行政行为的先予执行。在诉讼过程中，被诉具体行政行为的合法性尚处于法院审查阶段，对被诉具体行政行为先予执行并不正当也不合理。但如果被诉具体行政行为不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，人民法院先予执行就具有合理性。根据司法解释的规定，人民法院对被诉具体行政行为的先予执行必须以有申请为前提，申请的主体不仅包括被告，也包括被诉具体行政行为确定的权利人，后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。
四、审理程序的延阻
审理程序的延阻，是指因特殊原因使诉讼活动不能按正常程序进行，而出现的程序中断、中止和延期审理等情形。
(一)延期审理
延期审理指人民法院把已定的审理日期或正在进行的审理推迟至另一日期审理的制度。行政诉讼法未对延期审理问题作具体规定，参照民事诉讼法的规定，行政诉讼中的延期审理主要包括以下几种情形：(1)必须到庭的当事人和其他诉讼参与人没有到庭；(2)当事人申请回避，人民法院因客观原因不能立即作出是否回避的决定；(3)需要通知新的证人到庭，调取新的证据，重新鉴定、勘验，或者需要补充调查的；(4)其他应当延期的情形。
(二)诉讼中止
诉讼中止是指在诉讼过程中，因出现某种原因而诉讼暂时停止，待原因消除后诉讼继续进行的制度。行政诉讼中的诉讼中止主要包括有以下情形：(1)原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；(2)原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；(3)作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；(4)一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的；(5)案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的；(6)案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；(7)其他应当中止诉讼的情形。
(三)诉讼终结
诉讼终结是指在诉讼开始后，出现了使诉讼不可能进行或进行下去已无必要的情形，由法院决定结束对案件审理的制度。诉讼终结仅限于法定事由：(1)原告死亡，没有近亲属或者近亲属放弃诉讼权利的；(2)作为原告的法人或者其他组织终止后，其权利义务的承受人放弃诉讼权利的；(3)因原告死亡须等待其近亲属表明是否参加诉讼，或者原告丧失诉讼行为能力尚未确定法定代理人，或者作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人这三种原因，使诉讼中止满90日仍无人继续诉讼，但有特殊情况的除外。
五、被诉行政机关在诉讼中改变被诉具体行政行为的处理
具体行政行为一旦被诉，作为行政诉讼的审理对象，它应当是确定的，不容被告随意改变，所以在行政诉讼过程中，不允许被告任意改变被诉具体行政行为。不过，为给被告行政机关提供主动纠正错误的机会，我国行政诉讼法及相关司法解释允许被诉行政机关改变被诉具体行政行为，并对因被诉行政机关改变被诉具体行政行为而引起的程序变化作出了以下规定：
1、被诉行政机关既可以在第一审期间也可以在第二审期间和再审期间改变被诉具体行政行为。
2、被诉行政机关改变被诉具体行政行为或者决定改变被诉具体行政行为，应当书面告知人民法院。
3、根据行政诉讼法的规定，改变后的具体行政行为的效力及由此产生的结果一定程度上取决于另一方当事人的态度。(1)如果另一方当事人同意被诉行政机关对被诉具体行政行为的改变，并提出撤诉申请，经人民法院准许，诉讼结束。(2)如果另一方当事人不同意被诉行政机关对被诉具体行政行为的改变，不提出撤诉申请，人民法院应当继续对原具体行政行为进行审理，并就原具体行政行为作出裁判。不过，因被诉行政机关曾对原具体行政行为进行过改变，在判决时法院应注意判决形式。在一审中，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决，而非撤销判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求，而不是作出维持判决。(3)如果原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。在第二审和再审中，应当予以参照。
4、当事人起诉被告不作为，在诉讼中被诉行政机关作出具体行政行为，当事人不撤诉的，人民法院应继续审查被诉行政机关不作为是否合法。
六、具体行政行为的停止执行问题
具体行政行为是由国家行政机关行使国家权力作出的行为，具有执行力。具体行政行为被诉后，是否需要因此而停止执行，是行政诉讼中的一个重要问题。我国行政诉讼法第44条规定，行政诉讼期间，不停止具体行政行为执行。这一规定确立了我国起诉不停止执行原则。不过，由于并非所有的行政机关都有执行权，其所作出的具体行政行为必须申请法院执行，所以一旦此行为被诉，除符合先予执行条件外，这些具体行政行为事实上要停止执行，因此我国的起诉不停止执行只适用于行政机关有强制执行权的情况。即使如此，如果有下列情况之一的，被诉具体行政行为也会停止执行：第一，被告认为需要停止执行的；第二，原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；第三，法律、法规规定停止执行的。
七、合并审理
合并审理，是指人民法院把两个或两个以上的独立诉讼合并在一个诉讼程序中进行审理和裁判的制度。它有助于简化诉讼程序，实现诉讼经济，也可以防止裁判之间的矛盾。根据《行诉法解释》，有下列情形之一的，人民法院可以合并审理：
1、两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的。
2、行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的。
3、在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的。
4、人民法院认为可以合并审理的其他情形。
八、行政诉讼附带民事诉讼
(一)行政诉讼附带民事诉讼的概念与特点
我国行政诉讼法没有对行政诉讼附带民事诉讼问题作出明确规定。一般认为，行政诉讼附带民事诉讼是人民法院在审理行政案件的同时，对与引起该案件的行政争议相关的民事纠纷一并审理的诉讼活动和诉讼关系的总称。它具有以下特点：
1、行政诉讼附带民事诉讼实质是两种不同性质诉讼的合并。行政诉讼解决的是行政争议，民事诉讼解决的是民事纠纷，争议性质的不同决定了两种诉讼制度的区别，也决定了两种诉讼通常应分别进行。行政诉讼附带民事诉讼存在的合理性在于，在两种分属不同诉讼系列诉讼请求具有内在关联的情况下，将两种诉讼合并审理，这将有助于节省诉讼成本，提高审判效率。
2、附带民事诉讼的原告可以是行政诉讼的原告，但附带民事诉讼的被告不能是行政诉讼的被告。
3、在行政诉讼中，与刑事附带民事诉讼最具相似性的行政赔偿诉讼，属一种特殊的行政诉讼，并非行政诉讼附带民事诉讼。
(二)行政诉讼附带民事诉讼的适用条件
由于行政诉讼法没有对附带民事诉讼作出明确规定，行政诉讼附带民事诉讼的范围和适用条件，一直存有争议。《行诉法解释》第61条规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。如果将这里的一并审理，理解为本质是附带民事诉讼，那么目前我国行政诉讼附带民事诉讼的适用条件是：
1、被诉具体行政行为是行政裁决，其他行政行为即使涉及民事纠纷也不能一并审理。行政裁决是行政机关根据法律、法规的授权，解决当事人之间的民事纠纷的行为。此行为因具有强制力而属一种行政行为，其特殊性在于不是行政机关的单一管理行为，而是解决争端的活动，由此所形成的法律关系属三方法律关系。当事人对民事权利义务的分配不满，必须先提起行政诉讼。
2、被诉行政裁决违法。行政裁决合法，法院应当作出维持判决，当事人之间的民事权利义务分配也因此而确定。只有行政裁决违法，才存在附带民事诉讼的可能。
3、民事争议当事人要求法院一并解决相关民事纠纷。既然是附带民事诉讼，就必须遵守民事诉讼不告不理的原则，在当事人没有提出附带民事诉讼的情况下，法院无权一并审理。
第四节　涉外行政诉讼
一、涉外行政诉讼的特征
涉外行政诉讼，是指具有涉外因素的行政诉讼，在我国是指外国人、无国籍人、外国组织认为我国国家行政机关及其工作人员所作的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起行政诉讼，由人民法院对具体行政行为进行审查并作出裁判的活动。
涉外行政诉讼属于一种特殊的行政诉讼，它的特征有：
1、主体的涉外性。诉讼具有涉外因素是涉外诉讼区别于一般诉讼的关键之处。涉外行政诉讼自然也不例外，但涉外行政诉讼所表现出的涉外性仅为主体的涉外性。行政诉讼的被告只能是我国国家行政机关或者法律、法规授权的组织，只有行政诉讼原告和第三人中至少有一方是外国人或者外国组织，才能形成涉外行政诉讼。所以，涉外行政诉讼的涉外性仅表现在主体的涉外性，而主体的涉外性专指行政诉讼的原告或者第三人为外国人或者外国组织。
这里的外国人或者外国组织包括外国人、无国籍人、国籍不明人以及外国企业、外国组织等。不过值得注意的是，当事人是港、澳、台地区的居民和组织的行政诉讼不属于涉外行政诉讼，但考虑到这三个地区的特殊性，在行政诉讼中具体问题的处理上可以参照涉外行政诉讼的规定。
2、行政诉讼发生地点的特定性。构成涉外行政诉讼除主体的涉外因素外，还必须具备：第一，具体行政行为必须发生在我国领域内，是我国主权范围内的事项，由我国的国家行政机关或者法律、法规授权的组织进行处理；第二，外国当事人在我国人民法院提起行政诉讼或者参加在我国法院进行的行政诉讼。
3、原则和制度的特殊性。涉外行政诉讼有许多不同于一般行政诉讼的特点，为此我国行政诉讼法第10章针对涉外行政诉讼的特点，作了一些特别规定。
二、涉外行政诉讼的原则
涉外行政诉讼除应遵循我国行政诉讼法的基本原则外，还应遵循适用于涉外行政诉讼的特有原则。涉外行政诉讼有两项原则：同等原则和对等原则。
(一)同等原则
同等原则指外国人、无国籍人、外国组织在我国进行行政诉讼时，可以享有与我国公民、组织在行政诉讼中所享有的同样的诉讼权利，同时也应承担与我国公民、组织在行政诉讼中所应承担的同样的诉讼义务。它是处理国际关系中的"国民待遇"原则在行政诉讼中的体现，它为外国人、无国籍人、外国组织在他国进行行政诉讼提供了可靠保障。应当指出的是，涉外行政诉讼的同等原则，只适用于行政诉讼上的权利和义务，而不适用于实体法上的权利和义务，我国公民与外国人在我国法律上实体权利是否同等取决于实体法的具体规定。
(二)对等原则
对等原则是指外国法院对中国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的，中国法院对其公民、组织的行政诉讼权利实行同样的限制。主权国家在处理相互之间的有关事务时，应当以平等互惠为基础，这在司法上的具体体现就是对等原则。
三、涉外行政诉讼的法律适用
我国在国际交往中一贯尊重国际条约，凡我国缔结或参加的国际条约，我国法律确认其效力。我国行政诉讼法第72条对涉外行政诉讼中国际条约的适用作了规定：对我国缔结或者参加的国际条约与行政诉讼法有不同规定的，适用国际条约的规定，但我国声明保留的条款除外。这就要求我国人民法院在处理涉外行政诉讼案件时，应当遵从国际条约优先于国内立法的原则。但人民法院在适用国际条约优先于国内立法原则时，有一个限制：即凡是我国明确声明保留的国际条约部分，也就是我国未予承认和参加的部分条款，则不得适用于涉外行政诉讼，不论其规定与我国国内立法有无冲突，人民法院一律只能适用我国行政诉讼法的有关规定审理涉外行政诉讼案件。